3. 10. Административное приостановление деятельности

Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ ввел новый вид основного административного наказания – административное приостановление деятельности.

Напомним, что Федеральный закон от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ вступил в силу 8 августа 2005 года. Именно с этого момента был введен новый порядок приостановки деятельности:

- во-первых, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был дополнен новым видом административного наказания – административным приостановлением деятельности, назначать которое уполномочен исключительно суд;

- во-вторых, одновременно с введением нового вида административного наказания были признаны утратившими силу положения федеральных законов, некогда предоставлявшие должностным лицам органов государственной власти право осуществлять приостановку хозяйственной и иной деятельности, реализуемой с нарушением действующего законодательства.

Внесенные изменения в действующее законодательство стали существенными не только де-юре, но и, как показало время, де-факто.

Ведь законодатель не только ограничил круг лиц, уполномоченных приостанавливать деятельность, передав судьям исключительное право назначать данный вид административного наказания, но и ограничил случаи применения приостановки. Заметим, что приостановить деятельность, пусть даже и в судебном порядке, можно не за все административные правонарушения. Более того, помимо всего прочего, каждый раз направляя материалы в суд, государственный инспектор должен обосновать, что применение менее строгого вида административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания за данное совершенное нарушение.

Поэтому на сегодняшний день приостановка деятельности – один из острых и актуальных вопросов правоприменительной практики.

Судебное решение – единственное основание приостановления хозяйственной и иной деятельности, которое существует на сегодняшний день. Исполнять же судебные решения призваны судебные приставы-исполнители.

Ни органы государственной власти, ни должностные лица не уполномочены приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, а тем более прекращать ее на основании своего собственного предписания.

Однако порядок приостановки хозяйственной и иной деятельности может быть разный.

Как один из видов административного наказания, административное приостановление деятельности осуществляется в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Однако, как было отмечено ранее, административный порядок приостановления деятельности предусмотрен не для всех видов правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. Как быть с остальными нарушениями?

Так, например, в соответствии со ст. 80 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. «требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом». В целях реализации этой нормы в соответствующий суд можно обращаться с самостоятельным исковым заявление о приостановке деятельности до устранения соответствующих нарушений требований природоохранного законодательства либо с исковым заявлением о прекращении хозяйственной деятельности. В качестве обоснования своих доводов к подобным исковым заявлениям можно (а в некоторых случаях необходимо) прикладывать не только имеющиеся факты нарушения (акты по результатам проверки, протоколы об административном правонарушении, вступившие в силу постановления о назначении административного наказания и иные имеющиеся материалы, подтверждающие виновность соответствующих лиц), но и документы, подтверждающие осуществление виновным лицом необходимых мероприятий по устранению нарушений, либо документы, подтверждающие бездействие виновных лиц по устранению нарушений. При этом обращение в суд с самостоятельным исковым заявлением о приостановке или о прекращении хозяйственной деятельности – это не вид юридической ответственности, а своего рода мера предупредительно-восстановительного характера, направленная на предотвращение и устранение выявленных в установленном законом порядке нарушений. Однако стопроцентной вероятности приостановки деятельности, осуществляемой с нарушением закона, нет. Объективно оценив материалы по делу, суд может удовлетворить, а может и отказать в удовлетворении подобного иска. Многое зависит от характера совершенного правонарушения и его опасного воздействия на окружающую среду (в этом случае большую роль сыграет заключение специалиста – должностного лица, выявившего нарушение законодательства), а также от доказательственной базы привлечения виновного лица к юридической ответственности, прикладываемой в качестве необходимого элемента к подобным исковым заявлениям.

Таким образом, получается, на сегодняшний день, приостановление хозяйственной деятельности в порядке административного производства – не единственный способ, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» предусмотрена возможность направления в суд исковых заявлений о приостановке или о прекращении обозначенной деятельности, порядок направления и рассмотрения которых регулируется Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Однако во всех этих случаях приостановка возможна только по решению суда.

В ст. 3.12 КоАП РФ, посвященной административному приостановлению деятельности, указано, что оно применяется не всегда, а только в перечисленных в данной статье случаях:

- в случае угрозы жизни или здоровью людей;

- возникновения эпидемии, эпизоотии;

- заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами;

- наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы;

- причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды;

- совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

- совершения административного правонарушения в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

- совершения административного правонарушения в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности;

- совершения административного правонарушения в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах);

- совершения административного правонарушения в области порядка управления;

- совершения административного правонарушения в области общественного порядка и общественной безопасности;

- совершения административного правонарушения в области градостроительной деятельности.

Объекты административного приостановления деятельности делятся на две группы:

- временное прекращение деятельности;

- временное прекращение эксплуатации.

Объектами первой группы являются:

- лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

- юридические лица;

- филиалы;

- представительства;

- структурные подразделения;

- производственные участки.

Объекты второй группы:

- агрегаты;

- объекты;

- здания;

- сооружения;

- осуществление отдельных видов деятельности (работ);

- оказание услуг.

Административное наказание в виде административного приостановления деятельности может быть применено только в отношении индивидуальных предпринимателей или юридических лиц.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток.

По общему правилу, дела об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов.

Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ ввел также новый вид меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении – временный запрет деятельности.

Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Временный запрет деятельности, кроме того, может применяться только в исключительных случаях:

- если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей;

- возникновения эпидемии;

- возникновения эпизоотии;

- заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами;

- наступления радиационной аварии;

- наступления техногенной катастрофы;

- причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды;

-для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах).

Причем предотвращение указанных обстоятельств другими способами должно быть невозможным, что также является требованием закона.

Объектами временного запрета деятельности являются:

- филиалы;

- представительства;

- структурные подразделения юр.лица;

- производственные участки.

- агрегаты;

- объекты;

- здания;

- сооружения;

- осуществление отдельных видов деятельности (работ);

- оказание услуг.

Административное приостановление деятельности нельзя путать с временным запретом. Несмотря на то, что это два действия, которые взаимосвязаны между собой, порядок их оформления и круг лиц, уполномоченных их применять, различен.

В первом случае, когда речь идет об административном приостановлении деятельности, мы говорим о виде административного наказания, которое на сегодняшний день назначается только судьей и устанавливается главой 3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Во втором случае, когда речь идет о временном запрете, мы говорим об одной из мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, регулируемой главой 27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Применять данную меру обеспечения производства по делу – прерогатива должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности.

Если временный запрет оформляется на стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении, то административное приостановление деятельности назначается по результатам рассмотрения дела судьей.

Административное приостановление деятельности оформляется постановлением о назначении административного наказания и срок его не должен превышать 90 суток. Временный запрет деятельности оформляется протоколом и срок его не должен превышать 5 суток. При этом срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.

В свою очередь, срок временного запрета деятельности исчисляется не с момента вынесения протокола, а с момента фактического прекращения деятельности вышеперечисленных объектов (ст. 27.17 КоАП РФ). При этом обязанность государственного инспектора заключается лишь в формальной части – в части составления соответствующего протокола, обязанность же временно приостановить деятельность на основании этого протокола возлагается на директора (или иное должностное лицо) юридического лица.

В свою очередь пятидневный срок применения временного запрета деятельности не случаен, так как законодатель связывает этот срок и с последующим вынесением постановления о назначении наказания судьей. В связи с этим следует заметить, что после составления протокола о временном запрете деятельности все материалы дела должны немедленно направляться в суд.

Протокол о временном запрете деятельности нельзя составлять, если нет намерения направить материалы в районный суд для административного приостановления деятельности. Поскольку цель временного запрета деятельности в соответствии со ст. 27.16 КоАП РФ заключается в кратковременном прекращении деятельности или эксплуатации соответствующих объектов именно до рассмотрения дела судом.

Рассмотрим особенности оформления административного материла, направляемого в суд для дальнейшего назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Если по результатам проведенных мероприятий по контролю будут выявлены нарушения, ответственность за которые наступает по соответствующим статьям КоАП РФ, предусматривающим в качестве одного из видов наказания – административное приостановление деятельности, и если имеются основания для назначения лицу данного вида наказания, установленные ст. 3.12 КоАП РФ, одновременно производятся следующие действия:

- во-первых, составляется протокол об административном правонарушении (основной протокол), предусматривающем ответственность по конкретной статье КоАП РФ;

- во-вторых, составляется протокол о временном запрете деятельности, который не заменяет протокол об административном правонарушении (основной протокол), а составляется в дополнение к последнему в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

После составления соответствующих протоколов и оформления материалов дела об административном правонарушении в отношении юридического лица (или индивидуального предпринимателя), соответствующие документы передаются судье районного суда на рассмотрение немедленно.

При этом очень важно, что протокол о временном запрете деятельности как мера обеспечения производства по делу не заменяет протокол об административном правонарушении. Причем протокол о временном запрете деятельности составляется только в случаях, предусмотренных ст. 27.16 КоАП РФ и только в том случае, если в последующем материал об административном правонарушении будет передан в суд для решения вопроса о назначении административного приостановления деятельности. Без составления протокола о временном запрете, в случае передачи материалов дела в суд, судья вынужден будет ограничиться размером административного штрафа в пределах, установленных соответствующей статьей Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не менее важным является то, что протокол о временном запрете составляется только на то лицо, на которое составляется основной протокол об административном правонарушении. Следует также помнить, что административное приостановление деятельности как вид административного наказания может быть назначено только юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. А это значит, что и протокол об административном правонарушении и протокол о временном запрете деятельности, которые передаются судье для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, может быть составлен только на юридическое лицо или индивидуального предпринимателя.

Если при рассмотрении дела об административном правонарушении судьей будет признано, что менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания, судья вынесет постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Как правило, административное приостановление деятельности в статьях Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как вид административного наказания предусматривается наряду с административным штрафом. При этом оба этих вида административного наказания являются основными. Согласно же Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях за одно административное правонарушении может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание. Таким образом, административное приостановление деятельности нельзя применять одновременно со штрафом и иными основными видами административных наказаний. По результатам рассмотрения дела судья может принять решение о назначении административного наказания либо в виде административного приостановления деятельности, либо в виде административного штрафа.

В соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ при назначении судьей административного наказания в виде административного приостановления деятельности решается вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения исполнения данного административного наказания и состоящих в запрете деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг, а в случае если административное приостановление деятельности назначается в качестве административного наказания за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, также решается вопрос о мерах, необходимых для приостановления операций по счетам.

Согласно абз. 2 ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ копия вынесенного судьей постановления по делу об административном правонарушении направляется должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

В соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.

В соответствии с ч. 4 ст. 30.5 КоАП РФ жалоба на постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит рассмотрению в пятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами в вышестоящий суд, уполномоченный рассматривать соответствующую жалобу.

В соответствии с ч. 2. ст. 31.6 КоАП РФ принесение протеста на постановление об административном аресте или административном приостановлении деятельности не приостанавливает исполнение этого постановления.

Согласно ст. 32.12 КоАП РФ постановление судьи об административном приостановлении деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления.

При административном приостановлении деятельности производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры по исполнению указанных в постановлении об административном приостановлении деятельности мероприятий, необходимых для исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

При административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.

Процедура досрочного прекращения административного приостановления деятельности предусмотрена ч. 3, ч. 4 ст. 32.12 КоАП РФ.

Административное приостановление деятельности досрочно прекращается судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены. При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Заключение дается в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении или о неустранении лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическим лицом обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности. Заключение не является обязательным для судьи и оценивается по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ. Несогласие судьи с заключением должно быть мотивировано.

Ходатайство рассматривается судьей в пятидневный срок со дня поступления в суд в порядке, предусмотренном главой 29 КоАП РФ, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. При этом в судебное заседание вызывается лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законный представитель юридического лица, которые вправе давать объяснения и представлять документы.

После исследования представленных документов судья выносит постановление о прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности или об отказе в удовлетворении ходатайства.

В постановлении о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности указываются сведения, предусмотренные ст. 29.10 КоАП РФ, а также дата возобновления деятельности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, производственного участка, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

В соответствии с п. 6 ст. 31.7 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления в случае вынесения в случаях, предусмотренных КоАП РФ, постановления о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания.

По истечении времени стало ясно, что правоприменительную практику в части приостановления хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением действующего законодательства, необходимо разделять на два периода:

- до вступления в силу Федерального закона от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ;

- после вступления в силу Федерального закона от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ.

Причем процент приостановленных объектов (деятельности) до вступления в силу ФЗ от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ превышает процент приостановленных объектов (деятельности) после вступления в силу ФЗ от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ. Чем это вызвано?

Во-первых, усложнением процедуры приостановки, которое предполагает за собой оформление соответствующих административных материалов в установленном КоАП РФ порядке. С одной стороны, это позволяет упорядочить действия государственных инспекторов строго в рамках закона, которые должны доказать не только виновность лица, но и то, что именно приостановка является достижением цели наказания. С другой стороны, малейшее отступление от процессуальных норм может явиться основанием для назначения административного наказания иного вида или даже прекращения производства по делу об административном правонарушении.

Во-вторых, снижение процента приостановленных объектов вызвано тем, что не все административные правонарушения могут влечь за собой приостановку. Приостановка применяется только тогда, когда она предусмотрена в качестве санкции за конкретный вид нарушения и только в случаях, предусмотренных ст. 3.12 КоАП РФ. Также следует отметить, что административное приостановление деятельности как вид административного наказания может применяться только в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В-третьих, это вызвано ограничением круга лиц, уполномоченных приостанавливать деятельность, а именно – наделением права приостановки исключительно судей. К сожалению, на сегодняшний день, судьи не готовы в полной мере использовать данный вид административного наказания. Зачастую по результатам рассмотрения данных категорий дел, судьи ограничиваются административным штрафом.

Зачастую судьи не придерживаются 5-дневного срока, отведенного на рассмотрение указанной категории дел. Более того, судьи не всегда придерживаются и двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, что позволяет нарушителям избегать наиболее действенной меры ответственности.

Более того, на сегодняшний день сложилась ситуация, когда районные судьи, наделенные КоАП РФ исключительными полномочиями привлекать к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, зачастую прекращают производство по переданным на рассмотрение делам об административных правонарушениях либо ограничиваются минимальным размером административного штрафа, несмотря на угрозу жизни и здоровью людей, работающих на производстве либо эксплуатирующих опасный объект, а также на возможность возникновения несчастных случаев и аварий.

Формальный подход при рассмотрении таких категорий дел влечет послабление не только всей системы административной ответственности, в результате которого на нет сводится весь институт административного приостановления деятельности, но и послабление системы предотвращения тяжелых последствий в результате выявленных нарушений. Освобождая нарушителей от ответственности или наказывая их по минимуму, судьи тем самым «выносят приговор» населению и работникам предприятия, цеха, участка, эксплуатирующих технически неисправный опасный объект.

На основании вышеизложенного, считаем целесообразным соответствующими законами вернуть должностным лицам органов государственной власти полномочия по приостановке деятельности, осуществляемой в нарушение действующего законодательства.

Очень часто привлечение виновных лиц к административной ответственности является основанием для дальнейшего осуществлении контролирующими органами контрольных и надзорных полномочий. Приведем некоторые примеры.

Так, например, аннулировать лицензию в порядке, установленном законом, можно только после привлечения виновного юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности. Обратимся к действующему законодательству.

Вслед за Федеральным законом от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ последовали новые изменения. Во многом реализуя нормы ФЗ от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ, был принят ФЗ от 02.07.2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».

В частности, Федеральным законом от 02.07.2005 г. № 80-ФЗ был существенно изменен порядок аннулирования лицензии.

Если раннее (до принятия указанного закона) лицензирующий орган обладал правом аннулирования лицензии (в случаях, предусмотренных законом), то на сегодняшний день – это исключительная прерогатива суда.

Если ранее основанием для аннулирования лицензии являлись нарушения лицензионных требований условий, при этом лицензирующий орган до принятия соответствующего решения суда уполномочен был приостанавливать действие лицензии, то теперь обращению с подобным заявлением об аннулировании лицензии должно предшествовать прохождение определенных этапов, при этом нарушения должны быть обязательно грубыми.

Для того чтобы разобраться с теперь уже сложным механизмом реализации аннулирования лицензии, выясним какие этапы для этого необходимо пройти и кто уполномочен обращаться с заявлением об аннулировании лицензии в суд.

Для начала определимся с нормативной правовой базой, определяющей порядок лицензирования отдельных видов деятельности.

Во-первых, перечень лицензируемых видов деятельности, а также отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, устанавливаются и регулируются Федеральным законом от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Правда, в ст. 1 указанного закона есть оговорка – его действие не распространяется на определенный данной статьей перечень видов деятельности.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства:

- утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности;

- определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности;

- устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Так, Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, и перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности.

Кроме того, Правительством РФ утверждаются Положения о лицензировании конкретных видов деятельности.

В целях исполнения государственной функции по лицензированию отдельных видов деятельности, лицензирующим органом в рамках своей компетенции соответствующим приказом утверждаются административные регламенты.

Таким образом, порядок лицензирования, в том числе и аннулирования лицензии, определяется ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности», положением о лицензировании конкретного вида деятельности, утвержденное соответствующим постановлением Правительства РФ, а также Административным регламентом по исполнению государственной функции по лицензированию конкретного вида деятельности, утвержденного соответствующим приказом федерального органа исполнительной власти (лицензирующим органом).

Итак, обратимся к ФЗ от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Согласно ст. 6 указанного закона, лицензирующие органы осуществляют полномочия по обращению в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.

В свою очередь, определение «лицензирующего органа» и «лицензирования» раскрывается в ст. 2 ФЗ от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которой:

- лицензирующие органы – это федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

- лицензирование – мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.

В соответствии с п. 3 ст. 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» действие лицензии прекращается в следующих случаях:

- со дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реорганизации (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности);

- прекращения физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя;

- со дня окончания срока действия лицензии;

- со дня принятия лицензирующим органом решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании представленного в лицензирующий орган заявления в письменной форме лицензиата (правопреемника лицензиата – юридического лица) о прекращении им осуществления лицензируемого вида деятельности;

- со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

Таким образом, аннулирование лицензии является одним из оснований прекращения ее действия.

В свою очередь, от процедуры прекращения действия лицензии необходимо отличать процедуру приостановления действия лицензии. Законодатель установил разный порядок их проведения.

Так, приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ. На основании судебного решения лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности.

При этом ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривает особый порядок аннулирования лицензии. Так, для того, чтобы реализовать право на подачу заявления в суд об аннулировании соответствующей лицензии, необходимо пройти определенные этапы. Обратимся к ст. 13 ФЗ «О лицензировании …»:

«1. Приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

2. В случае если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа».

Дальнейшую конкретизацию нормы указанного Федерального закона находят в соответствующем Административном регламенте.

Таким образом, лицензирующие органы могут обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Однако этому должно предшествовать осуществление определенных действий, а именно:

- проведение мероприятий по контролю за соблюдением лицензионных требований и условий в соответствии с действующим законодательством РФ;

- выявление грубых нарушений лицензионных требований и условий. Следует отметить, что для реализации права на последующее обращение в суд с заявлением об аннулировании лицензии необходимо выявление не просто нарушений лицензионных требований, а именно грубых нарушений лицензионных требований и условий. В свою очередь, перечень грубых нарушений лицензионных требований для каждого вида лицензируемой деятельности установлен соответствующим Постановлением Правительства РФ;

- составление протокола об административном правонарушении по соответствующей статье КоАП РФ и одновременное составление протокола о временном запрете деятельности для последующей их передачи и иных материалов дела в районный суд для принятия последним постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Следует отметить, что судья, рассмотрев материалы административного производства, может вынести иное решение, а именно, если он решит, что протокол составлен с нарушением законодательства об административных правонарушениях, он может вынести постановление о прекращении производства по делу, также судья, рассмотрев административное дело, может назначить виновному лицу административный штраф, а не административное приостановление деятельности;

- вынесение судьей районного суда постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности;

- только в том случае, если судья районного суда выносит постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности, лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата соответствующим приказом лицензирующего органа и уведомляет об этом лицензиата в письменной форме. Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается;

- лицензирующий орган в течение пяти рабочих дней со дня принятия им решения о приостановлении действия лицензии при получении сведений о вступлении в законную силу решения суда об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий, направляет копию документа, подтверждающего принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.

- в случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии;

- рассмотрение судом заявления об аннулировании лицензии;

- в случае, если суд принимает решение об удовлетворении требований лицензирующего органа и аннулирует своим решением лицензию, действие лицензии прекращается со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии. В течение суток готовится приказ об аннулировании лицензии, который принимается исключительно на основании решения суда, и об этом уведомляется лицензиат;

- в случае, если суд принимает решение об удовлетворении требований лицензирующего органа и аннулирует своим решением лицензию, лицензирующий орган в течение пяти рабочих дней со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии направляет копию документа, подтверждающего принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.

Правоприменительная практика показывает, что реализация механизма аннулирования лицензии согласно действующему законодательству РФ – достаточно сложный и длительный процесс. Этому способствуют не только новые требования, но и то, что судьи при назначении административного наказания чаще всего ограничиваются административным штрафом, а без административного приостановления деятельности, как мы выяснили, аннулировать лицензию невозможно.

Приведем другой пример, когда оформление материалов по административному приостановлению деятельности является основанием для осуществления определенных контрольных полномочий.

В соответствии с ч. 2 ст. 546 Гражданского кодекса РФ:

«Перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии допускаются по соглашению сторон, за исключением случаев, когда удостоверенное органом государственного энергетического надзора неудовлетворительное состояние энергетических установок абонента угрожает аварией или создает угрозу жизни и безопасности граждан. О перерыве в подаче, прекращении или об ограничении подачи энергии энергоснабжающая организация должна предупредить абонента».

В соответствии с ч. 3 ст. 546 Гражданского кодекса РФ:

«Перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии без согласования с абонентом и без соответствующего его предупреждения допускаются в случае необходимости принять неотложные меры по предотвращению или ликвидации аварии при условии немедленного уведомления абонента об этом».

Руководствуясь нормами ГК РФ, энергоснабжающая организация без согласования с абонентом (однако с обязательным его уведомлением или предупреждением) может прервать, прекратить или ограничить подачу энергии в следующих случаях и при следующих условиях:

1. В случае когда неудовлетворительное состояние энергетических установок абонента угрожает аварией или создает угрозу жизни и безопасности граждан. В этом случае перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии энергоснабжающей организацией допускается только при соблюдении следующих условий:

- наличие информации о таком неудовлетворительном состоянии энергетических установок, удостоверенной органом энергетического надзора;

- предупреждение абонента о перерыве в подаче, прекращении или об ограничении подачи энергии.

2. В случае необходимости принять неотложные меры по предотвращению или ликвидации аварии. В этом случае перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии энергоснабжающей организацией допускается только при соблюдении следующих условий:

- возможность возникновения или наличие соответствующей аварии;

- немедленное уведомление абонента о перерыве в подаче, прекращении или ограничении подачи энергии.

На основании вышеизложенного, а также учитывая требования Кодекса РФ об административных правонарушениях, соответствующее должностное лицо контролирующего органа, выявившее по результатам проверки нарушение, которое может создать угрозу жизни или здоровью людей, обязан:

1) составить акт по результатам проверки и выдать предписание об устранении нарушений;

2) составить протокол об административном правонарушении по соответствующей статье КоАП РФ, предусматривающей административное наказание в виде административного приостановления деятельности, одновременно составить протокол о временном запрете деятельности и передать соответствующие материалы административного производства в районный суд для рассмотрения дела по существу и принятия решения;

3) подготовить и направить письмо в адрес энергоснабжающей организации «О неудовлетворительном состоянии энергетических установок абонента» с приложением подтверждающих документов: акта, предписания, протоколов, в случае необходимости иных документов (например, если по делу об административном правонарушении уже вынесено постановление о назначении административного наказания), по результатам рассмотрения которого энергоснабжающая организация, руководствуясь ст. 546 ГК РФ принимает соответствующее решение.