3.12. Давность привлечения к административной ответственности
В правоприменительной практике очень часто возникают вопросы по срокам давности привлечения к административной ответственности, которые разрешаются неоднозначно: какие существуют критерии отнесения правонарушений к длящимся и совершенным, с какого момента правонарушение признается совершенным и т.д.
Вопросы давности привлечения к административной ответственности регулируются ст. 4.5 КоАП РФ и имеют важное значение в административном производстве.
Срок давности привлечения к административной ответственности – это административно-процессуальный срок, при истечении которого производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.
Напомним, что производство по делу об административном правонарушении начинается с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Как правило, дело считается возбужденным с момента составления первого административно-процессуального документа. Так, согласно ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;
2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ;
3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ;
5) оформления предупреждения или с момента наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется;
6) вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ.
Таким образом, в силу ст. 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Даже при наличии состава административного правонарушения, но при истечении указанного срока, дело не возбуждается, а возбужденное дело подлежит прекращению.
В свою очередь, для установления факта истечения срока давности привлечения к административной ответственности необходимо установить два момента:
- момент, с которого срок давности привлечения к административной ответственности начинает истекать;
- момент, с которого срок давности считается истекшим.
Для определения момента, с которого срок давности привлечения к административной ответственности начинает истекать, необходимо, прежде всего, определиться с тем, какое нарушение в данном случае имеет место: длящееся или совершенное административное правонарушение.
Так, в зависимости от характера административного правонарушения (т.е. в зависимости от того, является ли административное правонарушение совершенным или длящимся), ст. 4.5 КоАП РФ различает моменты, с которых начинает исчисляться срок давности привлечения к административной ответственности:
- если это совершенное административное правонарушение – со дня совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ);
- если это длящееся правонарушение – со дня обнаружения административного правонарушения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ).
Рассмотрим совершенное и длящееся административное правонарушение в отдельности.
КоАП РФ не дает определения длящегося и совершенного административного правонарушения. Вместе с тем содержание длящегося административного правонарушения можно раскрыть исходя из судебной и административной практики, заимствованных из уголовного права и применяемых к правоотношениям, возникающим в сфере административного регулирования. Обратимся к некоторым постановлениям судебных органов.
Так, в соответствии с абз. 2 п. 1 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. «Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям»: «Такого рода преступления, именуемые длящимися, характеризуются непрерывным осуществлением состава определенного преступного деяния. Длящееся преступление начинается с какого-либо преступного действия или с акта преступного действия. Следовательно, длящееся преступление можно определить как действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования».
При этом согласно п. 4 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. «Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям», «длящееся преступление начинается с момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти)», «срок давности уголовного преследования в отношении длящихся преступлений исчисляется со времени их прекращения по воле или вопреки воле виновного (добровольное выполнение виновным своих обязанностей, явка с повинной, задержание органами власти и др.)».
В развитие вышеуказанных положений постановления Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. «Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям», в п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» было указано следующее: «…судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением». Анализ некоторых судебных решений по конкретным делам позволяет делать вывод, что обязанность, которая не выполняется в срок, может устанавливаться не только нормативными правовыми актами, но и конкретными предписаниями уполномоченных органов государственного контроля. Последнее, в свою очередь, также может быть отнесено к недлящимся (совершенным) правонарушениям.
В постановлении Федерального Арбитражного Суда Северо-Западного округа от 28.03.2005 г. по делу № А65-28518/04 было указано, что длящееся правонарушение представляет собой противоправное деяние (действие или бездействие), сопряженное с последующим длительным невыполнением лицом возложенных на него обязанностей. Характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Именно эта особенность обусловливает иной порядок исчисления давностного срока, поскольку невозможно определить момент совершения длящегося нарушения.
Таким образом, анализ судебной и административной практики позволяет делать следующие выводы о длящихся правонарушениях:
1) это непрерывное осуществление состава определенного противоправного деяния;
2) это действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования;
3) различают момент начала и момент прекращения длящегося нарушения, в соответствии с которым длящееся нарушение начинается с момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти);
4) срок давности привлечения к ответственности в отношении длящихся нарушений исчисляется со времени их прекращения;
5) характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления;
6) при решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к длящимся или недлящимся (оконченным, совершенным) необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Недлящимся (оконченным, совершенным) следует считать правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон;
7) у длящегося правонарушения отсутствует единый момент совершения правонарушения, его установить очень трудно.
Таким образом, длящимся административным правонарушением следует признавать то, при котором противоправное деяние совершается непрерывно в течение продолжительного периода времени. Длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения (состояния), которое продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного (зачастую достаточно длительного) периода не исполняется.
Определив общие признаки длящегося нарушения, следует отметить (и это очень важно!), что отнесение правонарушения к длящимся либо недлящимся должно производиться с обязательным учетом характера, обстоятельств и особенностей каждого совершенного административного правонарушения. Рассмотрим следующие примеры.
Если лицом не выполняется обязанность по предоставлению общедоступной информации, если при этом нет ограничения в сроках, то данное нарушение будет длящимся.
Если же нарушена процедура (в частности нарушены сроки предоставления такой информации), то такое правонарушение может квалифицироваться как недлящееся (совершенное). Характерным примером может послужить административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ – невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства. Назовем основания, которые позволяют нам отнести данное административное правонарушение к недлящимся (совершенным):
- во-первых, в данном административном правонарушении точно определен момент совершения правонарушения, а именно в данном случае конкретный срок устранения нарушения, указанный в конкретном предписании, и будет являться моментом совершения административного правонарушения. У длящегося нарушения, напротив, отсутствует единый момент совершения административного правонарушения;
- во-вторых, обязанность в устранении нарушений, указанная в конкретном предписании, должна быть исполнена в конкретный срок. Для длящегося же нарушения характерно то, что возложенная на лицо обязанность не исполняется в течение какого-то периода времени, т.е. для длящегося нарушения характерно длительное невыполнение обязанности. Ответственность же по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ наступает за невыполнение конкретного предписания в определенный срок. Таким образом, срок устранения нарушений, обозначенный в предписании, не только определяет момент совершения правонарушения, но индивидуализирует это нарушение по ч. 1 ст.19.5 КоАП РФ от другого нарушения тоже по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ – в случае если это же лицо не выполнит эти же обязанности в другой срок, обозначенный в другом предписании;
- в-третьих, момент начала и момент прекращения правонарушения в данном случае совпадает – это срок устранения нарушения, обозначенный в предписании. У длящихся нарушений различают момент начала и момент прекращения правонарушения.
В случае, если лицо не устранило нарушение в срок, предусмотренный предписанием, в момент выявления органами государственной власти данного нарушения оно не продолжается, поскольку момент начала и момент прекращения нарушения уже наступил. Характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Так, например, если бы в предписании срок устранения нарушений указан не был, то такое нарушение считалось бы длящимся. Однако следует отметить, что неуказание срока устранения нарушений со стороны должностных лиц органов государственной власти в предписание было бы нарушением.
Следует обратить внимание на положения ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ, в соответствии с которыми «за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении – одного года со дня его обнаружения».
Следует также отметить, что Федеральным законом от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ абзац 2 ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, предусматривающий санкции за совершенное административное правонарушение, был изложен в новой редакции. Во-первых, в отношении должностных лиц и юридических лиц были увеличены пределы размера административного штрафа. Во-вторых, в отношении должностных лиц наряду с административным штрафом предусмотрен иной вид административного наказания – дисквалификация сроком до трех лет. Таким образом, ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ была дополнена новым видом административного наказания – дисквалификацией.
В связи с тем, что административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, влечет дисквалификацию, а также ввиду того, что административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ является недлящимся (совершенным), за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения. Однако здесь имеется некоторая неопределенность. Дело в том, что такой вид административного наказания как дисквалификация применяется только в отношении должностных лиц. Возникает вопрос – годовой срок исковой давности в связи с этим применяется только в отношении должностных лиц? Вместе с тем сама ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ не делает такую оговорку в отношении должностных лиц. В ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ речь идет об административных правонарушениях, влекущих применение дисквалификации в целом, без ограничения субъектов нарушения. Таким образом, полагаем, что на этот вопрос смогут ответить только устоявшаяся судебная и административная практика либо официальное разъяснение Верховного или Арбитражного Суда.
Вместе с тем можно констатировать тот факт, что судьи, при вынесении решения не принимают во внимание положения ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ, и в случае истечения двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности со дня совершения нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, прекращают производство по делу об административном правонарушении.
Таким образом, срок давности привлечения к административной ответственности за длящееся административное правонарушение начинает истекать со дня его обнаружения, а за совершенное административное правонарушение – со дня его совершения.
Относительно момента, с которого срок давности считается истекшим, поясняем следующее.
По общему правилу срок давности привлечения к административной ответственности составляет два месяца. За некоторые виды административных правонарушений срок давности привлечения к административной ответственности составляет 1 год.
Так, в соответствии с ч. 1, ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения (со дня его обнаружения), а за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, патентного, антимонопольного, бюджетного, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего), об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о государственном регулировании цен (тарифов), о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также за нарушение иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников), о несостоятельности (банкротстве), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, об организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения (со дня его обнаружения).
Обращает на себя внимание тот факт, что нарушения, перечисленные в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, классифицированы не исходя из наименования глав КоАП РФ, а по сферам регулирования тех или иных отношений.
Так, например, согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ годичный срок давности привлечения к административной ответственности применяется в отношении нарушений законодательства РФ об охране окружающей природной среды. Однако в КоАП РФ, помимо главы 8 – Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования - в иных главах содержатся нарушения законодательства в области охраны окружающей природной среды. Например, ст. 7.3 КоАП РФ, содержащаяся в главе 7 – Административные правонарушения в области охраны собственности, - предусматривает ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией). В свою очередь, охрана и рациональное использование недр регламентируются законодательством о недрах, которое является составной частью законодательства об охране окружающей среды. Следовательно, в отношении административных правонарушений по ст. 7.3 КоАП РФ также предусмотрен годичный срок давности привлечения к административной ответственности.
Таким образом, общий срок давности привлечения к административной ответственности составляет два месяца. Однако за отдельные виды нарушений (как исключение из общего правила) он продлевается до одного года.
На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод.
Общий срок давности привлечения к административной ответственности за длящееся нарушение составляет 2 месяца со дня его обнаружения, в исключительных случаях, указанных в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, – 1 год со дня его обнаружения.
Общий срок давности привлечения к административной ответственности за совершенное административное правонарушение составляет 2 месяца – со дня его совершения, в исключительных случаях, указанных в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, – 1 год со дня его совершения.
Зачастую осуществление дальнейших определенных процессуальных действий, предусмотренных КоАП РФ, напрямую зависит от установленных сроков давности привлечения к административной ответственности. Например, КоАП РФ, не предоставляет контролирующим органам и их должностным лицам права на обжалование постановления по делу об административном правонарушении. Для того, чтобы оспорить вынесенное по делу постановление районного судьи, с которым контролирующий орган не согласен, он должен обратиться с соответствующим ходатайством о принесении протеста в прокуратуру. Практика показывает, что зачастую органы прокуратуры отказывают в удовлетворении ходатайства, основная причина которого – истечение срока давности привлечения к административной ответственности.
Во избежание истечения указанного срока считаем необходимым либо наделить контролирующие органы правом обжалования соответствующих постановлений по делам об административных правонарушениях, либо предусмотреть возможность приостановления истечения срока давности привлечения к административной ответственности со дня подачи соответствующей жалобы (протеста) до вынесения окончательного решения по делу. Указанные изменения должны быть отражены в КоАП РФ.
Кроме того, в целях предотвращения уклонения нарушителей от административной ответственности, считаем необходимым продлить двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, – до 6 месяцев.
Необходимость в продлении срока давности привлечения к административной ответственности особенно возникает тогда, когда дела об административных правонарушениях передаются на рассмотрение мировым судьям или в районные суды. В связи с этим отметим, что одной из причин прекращения производства по делу об административном правонарушении является истечение срока давности привлечения к административной ответственности ввиду затягивания рассмотрения дела мировыми или районными судьями (возможно, ввиду их загруженности). В результате правонарушители избегают административной ответственности, несмотря на наличие вины в их действиях (бездействии).
