4.2.2. Основные изменения в государственном строе

Развитие государственного строя Великобритании шло во многом тем же путем, что и в США. Но если в отношении США на первое место выходит централизация власти, расширение влияния федеральных органов, то в Британии главенствующей чертой является усиление исполнительной власти. Этот процесс начался еще в ХIХ в., когда ослабло понятие «ответственного кабинета». Развитие в этом направлении продолжилось и в новейшее время.

В этот период сокращается влияние монарха на государственные дела, а влияние премьер-министра увеличивается. В ХХ в. должность последнего приобрела самостоятельный конституционный статус. В 1917 г. она была впервые упомянута в законе, а окончательно самостоятельное значение она получила в 1937 г. в законе о министрах короны. К середине ХХ в. было общепризнано, что премьер − это глава правительства, не возглавляющий отдельное министерство. При этом он выбирается только из членов палаты общин. Премьер имеет право решать вопрос о роспуске парламента, и монарх следует его просьбе. Премьер производит назначение в пожизненные пэры, определяет состав правительства и т.д.

Состав правительства в ХХ в. вырос. В начале века в нем было 20-23 министрова и высших должностных лиц. Сейчас в нем около 90-100 человек. В составе правительства выделяются 4 категории членов: главы ведомств (государственные секретари и лорды); министры «без портфеля» и лорды специальных поручений; государственные министры − заместители первых; младшие министры или парламентские секретари. Наиболее важные из них традиционно составляют кабинет министров. Его права: окончательное определение политики; руководство всем исполнительным аппаратом; постоянная координация работы министерств и ведомств.

Полномочия правительства расширились в связи с появлением у него права делегированного законодательства. Произошло это при опоре на ряд чрезвычайных законов.

Первый из них принят в 1914 г. − «Акт о защите государства». На его основе полнота власти на время войны была передана правительству. Было положено начало практике издания актов, дающих правительству чрезвычайные полномочия.

В 1920 г. появился новый закон о чрезвычайных полномочиях. Повод − забастовки 1920 г. и предшествующих лет. Закон был направлен на пресечение забастовок, но неопределенность его содержания открывала более широкие возможности, тем более он издавался не как временный документ, а как постоянно действующий акт. Правительство получило право вводить чрезвычайное положение в стране, если «наличествует угроза препятствования группой лиц снабжению населения».

В 1931 г. серией актов о финансах, о золотом стандарте и т.д. правительство получило законодательные права в важнейших экономических отраслях.

22 мая 1940 г. появился новый чрезвычайный закон. Правительство приобрело возможность устанавливать контроль над любым имуществом, брать в свое распоряжение любые промышленные предприятия и руководить их работой. Исполнительной власти предоставлялись полномочия на издание предписаний, какие правительству необходимы для обеспечения общественной безопасности, защиты государства, поддержки общественного порядка.

В 1946 г. специальным законом делегированное законодательство из временного превратилось в постоянный конституционный институт. Так, вопросы государственной безопасности, обеспечения «жизненно важных функций государства» признавались постоянным предметом законодательных распоряжений правительства.

В 1979 г. в законодательство было внесено изменение, разрешающее правительству прибегать к помощи армии без запроса разрешения парламента. Последний должен одобрить решение кабинета о введении чрезвычайного положения. К этому подтолкнули события в Северной Ирландии.

В результате всех этих актов правительство получило серьезные законодательные полномочия в виде «делегированного законодательства». Его формы многообразны: распоряжения, указания и т.д. Высшей формой считается «приказ в Совете», издаваемый от имени монарха и Тайного совета. Многие акты издаются министерствами и другими исполнительными органами по уполномочию парламента. Особенно активно делегированное законодательство применялось в таких областях, как здравоохранение, образование, социальное страхование, а также при регламентации судопроизводства.

Присвоение законодательных полномочий нашло выражение и в создании, по сути, монополии правительства на законодательную инициативу. Ему она принадлежит на 99%. Любой законопроект, предложенный депутатом, имеет возможность пройти, если его поддерживает большинство парламента, которое контролируется лидером партии, возглавляющим кабинет министров.

В результате в ХХ в. парламент утратил контроль над правительством. Теперь оно, скорее, контролирует парламент через партийную систему. Делегаты голосуют в соответствии с указаниями своих партийных лидеров, один из которых, лидер большинства, возглавляет правительство. Партийная дисциплина исключает неожиданности. В случае необходимости у премьера есть право добиваться роспуска парламента.

Тем не менее роль парламента, а особенно палаты общин, по-прежнему высока. Именно он принимает важнейшие законы: публичные, касающиеся вопросов общего характера, и частные, касающиеся интересов отдельных лиц или организаций.

Палата общин насчитывает сегодня 650 депутатов, деятельность которых носит чисто профессиональный характер. С 1911 г. они получают постоянное жалование.

В палате лордов к началу 90-х гг. было 1195 пэров. До 1958 г. звание лорда передавалось по наследству от отца к сыну. Затем правительство пошло на частичную реформу. Было разрешено возводить в пэры за особые заслуги тех, кто не является «благородным по рождению» пожизненно. Тем не менее, большинство лордов не посещали заседания палаты и являлись сторонниками консерваторов.

Во многом поэтому под давлением лейбористского правительства в октябре 1999 г. парламент принял решение об исключении из палаты лордов наследственных пэров (751 место). Всего же в палате в тот момент насчитывалось около 1,5 тыс. членов. Места сохранялись только за пожизненными лордами. В качестве временного компромисса наследственные пэры из своего числа избрали 92 человека и остались в палате.

В течение ХХ в. происходило возрастание значения палаты общин. Еще в 1911 г. был установлен ее законодательный приоритет. В новейшее время этот процесс продолжился. С 1945 г. утвердилось правило, согласно которому палата лордов обязана утверждать любой билль, принятый Общинами во исполнение предвыборных программ победившей партии. Одновременно сохранялась возможность отклонять акты делегированного законодательства.

В 1949 г. был изменен акт 1911 г. Срок отлагательного вето за палатой лордов сохранялся лишь на один год. Но и сейчас, имея право отлагательного вето, лорды продолжают играть важную роль. Нередко задержка законопроекта на один год означает, что он будет похоронен, так как до следующей парламентской сессии ситуация может измениться.

У палаты лордов есть и другие важные полномочия. Это высшая судебная инстанция в Великобритании. Она является апелляционной инстанцией, а также судом первой инстанции для пэров, обвиняемых в уголовном преступлении.

Особое место в государственном механизме Великобритании по-прежнему занимает монарх, обладающий серьезными возможностями, в том числе и правом абсолютного вето. По традиции, оно может быть применено лишь по совету правительства, которое всегда способно не допустить принятие такого проекта еще в парламенте. В итоге с 1707 г. право королевского вето не было использовано ни разу. Тем не менее оно остается в запасе у монарха.

Несмотря на то, что король по английским традициям должен действовать по совету своих министров, он сохраняет право не соглашаться с их политикой, если она может разрушить «основы английской конституции». Он может отправить в отставку кабинет министров, отклонить персоналию, предложенную премьер-министром, распустить парламент и т.д.

В целом же, хотя власть короля на практике выглядит во многом номинально, реально у него имеются серьезные резервы.

Еще одна черта развития государственного строя Великобритании − бюрократизация государственного аппарата. В ХХ в. чиновничество превратилось фактически в закрытую касту. Прием на государственную службу производится специальными комиссиями гражданской службы. Действует экзаменационная система занятия должностей. Высшие из них замещаются по конкурсу.

Расширение числа чиновников во многом связано с увеличением вмешательства государства в различные сферы жизни. Это потребовало создания дополнительных органов. К 1914 г. в Великобритании имелось 21 министерство, через 10 лет – 25, к середине 60-х годов − более 100. Были созданы различные комитеты, специализированные консультативные комиссии. При премьер-министре появилась целая система многоотраслевого управления. Данная ситуация главным образом сохраняется и до сего дня, хотя при М. Тэтчер произошло резкое сокращение государственного аппарата.