Егоров. Вторая частьt
.pdf
История отечественного государства и права
чины полиции отвечали только перед своим начальством, от усмотрения которого целиком зависело наказать их или помиловать. За полицией оставалась только розыскная деятельность по обнаружению факта преступления, т.е. чисто полицейская работа, состоявшая в негласном сборе нужных сведений, наблюдении, словесных расспросах без производства обысков, выемок в домах. Но позднее судебными уставами поручено полиции и дознание, т.е. проведение следственных действий, не терпящих отлагательства, направленных на закрепление следов преступления, таких как осмотры, обыски, выемки, однако без права производить формальные допросы подозреваемых или свидетелей.
В 1862 году была реорганизована уездная и городская полиция. Создан был единый полицейский орган для города и уезда – уездное полицейское управление во главе с исправником, назначаемым губернатором. С правом дворянства избирать для себя исправников было покончено.
Крестьянской реформой 1861 года введены две новые должности крестьянской общественной полиции: сельских старост и волостных старшин при сохранении ранее существовавших в селах сотских и десятских. Эти органы волостной и сельской полиции подчинялись становому приставу. С введением в 1878 году должности урядника последние перешли в его непосредственное подчинение.
Полицейские части стали формироваться на основе вольного найма. Раньше они комплектовались из числа непригодных к несению строевой службы военнослужащих.
Финансовая реформа
Одновременно с полицейской проводилась финансовая реформа. В 1860 году был учрежден Государственный банк, в котором стали концентрироваться на счетах государственного казначейства все денежные средства государства. Финансовая реформа характеризуется введением единого государственного бюджета и единой общегосударственной кассы. С 1862 года роспись государственных доходов и расходов стала публиковаться в печати. В 1864 году был создан государственный контроль, на
11
Егоров С.А.
который возлагалось проведение ревизий состояния финансов в ведомствах.
В 1863 году упраздняются винные откупа и вводится свободная торговля водкой с уплатой акцизного сбора в казну. В конце XIX века восстанавливается государственная монополия на водку, но с продажей ее в казенных лавках6. Указом 14 мая 1883 года отменяется ненавистная народу подушная подать.
Приват-доцент Демидовского юридического лицея А.Р. Свирщевский в своем труде "Лекции по финансовому праву" отмечал большое принципиальное значение отмены подушного налога, "как меры, уничтожающей последние следы рабства, открывающей путь к изменению паспортной системы, круговой поруки и иных условий крепостного строя"7.
Подушный налог был заменен подоходным, а для крестьян и землевладельцев – поземельным налогом.
Понижение налогов с крестьян сопровождалось все большим привлечением к обложению других, более имущих классов населения, ранее изъятых от прямого обложения.
Заслуга реформирования податной системы во многом принадлежит министру финансов профессору Н.Х. Бунге.
Последние десятилетия XIX века отмечены ростом косвенных налогов. По признанию С.Ю. Витте, косвенные налоги имеют значительные преимущества перед прямыми, ввиду того, что взимание их гораздо легче, что оно не требует никаких принудительных мер8.
В 1897 году отменяется паспортный сбор, "являющийся одним из наиболее вредных и несправедливых налогов"9.
6См.: Курицын В.М. Буржуазные реформы государственного аппарата и развитие права России в 60 - 80-е годы XIX века. М., 1992. С. 30 - 31.
7Свирщевский А.Р. Лекции по финансовому праву // Временник Демидовского юридического лицея. Ярославль, 1900. Кн. 81. С. 54.
8См.: Свирщевский А.Р. Указ. соч. С. 77.
9Там же. С. 67.
12
История отечественного государства и права
Реформа телесных наказаний
Конечно, успешный ход реформ зависел в значительной степени и от влияния субъективного фактора. С его постоянным воздействием связано преодоление сопротивления реакционных кругов, кровно заинтересованных в сохранении традиционной России в состоянии неподвижности, "оледенелости". В ближайшем окружении Александра II было немало энергичных деятелей, горячо ратовавших за ускорение хода реформ. Первую скрипку среди них, пожалуй, играл брат царя великий князь Константин Николаевич. Четкостью и последовательностью отличалось его мнение по вопросу об отмене телесных наказаний. Великий князь, настаивая на незамедлительном проведении соответствующей реформы, писал: "Телесные наказания составляют для государства такое зло, которое оставляет в народе самые вредные последствия, действуя разрушительно на народную нравственность и возбуждая массу населения против установленных властей... С освобождением крестьян из-под личной зависимости помещиков необходимо принять другую систему: это необходимо в чувствах человечества, а именно: для предупреждения конечной порчи нравственности, но и для обеспечения спокойствия и общественного порядка в государстве. В сих видах надлежит стремиться к отмене телесных наказаний, принимая ныне же без всякого отлагательства соответствующие меры"10.
Противоположная точка зрения отстаивалась министром юстиции графом В.Н. Паниным, который давал следующее обоснование необходимости сохранения телесных наказаний: "Телесное наказание как самое физически чувствительное, вполне понятное простолюдину и, не имея и потеряв нравственное достоинство, преступник сознает в телесном наказании чувствительное возмездие за совершенное им злодеяние. В народном понятии телесное наказание есть единственное наказание, возбуждающее страх, и отмена разом, вовсе сего наказания, в грубых понятиях
10 Цит. по: Джаншиев Г.А. Из эпохи великих реформ. Изд. 5-е. М., 1894. С. 214.
13
Егоров С.А.
некоторых преступников и их среды, была бы равносильна отмене всех уголовных наказаний"11.
Далее министр доказывал, что публичное применение телесного наказания к женщинам – вполне нормальное явление.
Примерно в том же духе высказался Московский митрополит Филарет: "Преступник убил в себе чувство чести тогда, когда решился на преступление. Поздно щадить в нем сие чувство во время наказания. По христианскому вероучению телесное наказание само по себе не бесчеловечно, а бесчеловечно только преступление"12.
Ввиду столкновения противоположных точек зрения правительство избрало средний вариант. 17 апреля 1863 года был издан закон "О полной отмене жестоких телесных наказаний в гражданском ведомстве", которым было отменено наказание плетью. Но наказание розгами сохранилось.
В 1879 году в составе Министерства внутренних дел было создано главное тюремное управление, чем внесена определенная упорядоченность в дело содержания заключенных.
§3. Земская реформа
1января 1864 года вышло "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". В соответствии с этим актом в уездных и губернских городах были созданы всесословные земские органы самоуправления, предназначенные для того, чтобы ве-
дать местные "хозяйственные пользы и нужды". Никаких властных полномочий им не предоставлялось. Первоначально земские учреждения не были наделены правом издавать обязательные для местных жителей постановления. Местная полиция земским органам не подчинялась. "И вообще земские учреждения
оказались, прежде всего, совершенно лишенными полицейской власти"13. Даже за содействием в сборе земского налога им при-
11Цит. по: Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 223.
12Цит. по: Коротких М.Г. Отмена телесных наказаний в России: реформа 1863 // Советское государство и право. 1988. № 8. С. 109.
13Берендтс Э.Н. Указ. соч. С. 201.
14
История отечественного государства и права
ходилось обращаться к полиции. Однако же с введением земских учреждений из сферы полицейских забот исключались такие обременительные обязанности, как наблюдение за исправным состоянием дорог, мостов, за доброкачественностью продуктов и др. На плечи земства, по выражению Э.Н. Берендтса, переходит немалая доля хозяйственных полицейских задач, лежавших прежде на плечах коронной администрации14.
С введением земских учреждений были упразднены такие органы местного управления, как приказы общественного призрения, комиссии народного продовольствия.
Земские учреждения первоначально были созданы только в тридцати четырех губерниях. Согласно "Положению" населением избирались гласные уездных земских собраний. Для проведения выборов учреждались три избирательных съезда (курии): уезд-
ных землевладельцев, городских избирателей, выборщиков от сельских обществ.
Правом непосредственного участия в первом съезде наделялись землевладельцы, располагавшие "пространством" земли от 200 до 800 десятин (в соответствии с особым расписанием, определявшим тот или иной размер поземельного земского ценза применительно к условиям местности), а также предприниматели, владевшие в уезде "промышленным или хозяйственным заведением" стоимостью не ниже 15 тысяч рублей или с оборотом не менее 6 тысяч рублей. В этом съезде участвовали также уполномоченные от нескольких землевладельцев, учреждений, обществ, компаний и товариществ, владевших в уезде количеством земли, составлявшим "не менее двадцатой доли" установленного для него размера.
Право участия в курии городских избирателей получали ли-
ца, имевшие купеческие свидетельства, а также владевшие в черте города торговыми и промышленными предприятиями с годовым оборотом не менее 6 тысяч рублей или недвижимым имуществом стоимостью от пятисот до трех тысяч рублей в зависимости от численности городского населения.
14 Там же. С. 200.
15
Егоров С.А.
Для крестьянского съезда "Положением" имущественного ценза не предусматривалось, но устанавливался трехступенчатый порядок выборов: крестьяне-домохозяева избирали своих выборных на волостной сход, который в свою очередь избирал выборщиков соответствующего уездного съезда, выбиравших гласных уездного земского собрания. Для ведения текущих дел это собрание избирало земскую управу, а также гласных губернского земского собрания, которое выбирало свой исполнительный орган – губернскую земскую управу. В отличие от земских собраний, собиравшихся ежегодно на две-три недели, земские управы работали на постоянной основе. Они состояли из председателя и двух членов. Председатель уездной управы подлежал утверждению губернатором, губернской – министром внутренних дел. Земские собрания и их управы избирались на три года.
Заведование делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам, означало заниматься строительством школ и лечебных учреждений, содержать их, заботиться об исправном состоянии путей сообщения, о санитарном благополучии, иметь попечение о развитии местной торговли и промышленности, ведать организацией взаимного земского страхования имуществ, принимать меры к обеспечению народного продовольствия.
В круг обязанностей земских учреждений входили также заведование земскими благотворительными заведениями, меры общественного призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построении церквей и некоторые другие сугубо хозяйственные пользы и нужды.
Вместе с тем в "Положении" строго подчеркивалось, что земские учреждения "в постановлениях и распоряжениях своих не могут выходить из круга указанных им дел; посему они не вмешиваются в дела, принадлежащие к кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений" (ст. 7). Земским учреждениям предписывалось заботиться о благополучии только своего уезда, своей губернии, не помышляя об общеземском деле. Всякое рода общение земских учреждений России между собой, преследующее взаимные интересы, запрещалось. Они также не имели права ставить перед прави-
16
История отечественного государства и права
тельственными органами какие-либо вопросы, в том числе об улучшении земской деятельности. О том, в какое сложное положение ставились земские учреждения этими ограничениями, хорошо сказано в одной из статей, опубликованных в газете "Земство": "Круг действий земских учреждений как органов местного хозяйственного управления ограничивается, по закону, пределами той местности – губернии или уезда, которая вверена их попечению. Выходить из этих пределов, касаться вопросов, затрагивающих интересы других местностей, земские учреждения не имеют права. Но в числе хозяйственных интересов есть много таких, которые общи целым группам губерний, есть нужды, которые вследствие их общности, могут быть удовлетворены в полной мере лишь совокупными усилиями всех земств, входящих в район их распространения ... Земские собрания неоднократно ходатайствовали перед правительством о разрешении съездов их представителей для обсуждения вопросов, затрагивающих интересы нескольких губерний: в своих ходатайствах они убедительно доказывали необходимость соглашений в видах единообразного направления земского дела, но все эти ходатайства остались неудовлетворенными; правительство находило, что "обсуждение
иустановление общих начал, имеющих связь с пользами и нуждами земства ... выходит из круга ведомства земских учреждений
идолжно исключительно принадлежать правительству, которое, когда признает это нужным, само призывает земские учреждения к обсуждению вопросов...
Вчисле предметов земской деятельности есть и такие, однообразное направление и постановка которых были бы полезны для всех земств империи. Таковы, например, организация земской статистики и выработка программ для собирания статистических сведений, установление оснований земского обложения, устройство школьного дела, меры к обеспечению народного про-
довольствия, организация кредита для расширения крестьянского землевладения"15.
Практикой применения "Положения" все более обнаруживались его недостатки. В этой связи выдвигались новые и новые
15 Земство. 1880. 17 дек. № 3. С. 2.
17
Егоров С.А.
общественные инициативы, направленные на улучшение земско-
го дела. Среди них – идея создания мелкой земской единицы,
т.е. волостного земства, которое могло бы конкретнее учитывать потребности того или иного села, деревни, сельской общины и снимать самые болевые вопросы. Эта инициатива, получившая убедительное обоснование в печати, не встретила понимания со стороны царского правительства. Решительно пресекались властями начинания земств по организации оказания населению бесплатной юридической помощи. Проявление земствами заботы об "экономическом достоинстве" крестьян – присяжных заседателей также вызвало правительственное противодействие. Дело в том, что присяжные из числа крестьян, вызванные в губернский город для отправления правосудия, не имея средств для пропитания, вынуждались нередко к занятиям с целью заработка, унижающим их звание общественных судей. Некоторым из них приходилось даже просить милостыню. Отдельные земства стали выделять крестьянам-присяжным денежные пособия на время пребывания их в городе. Однако по поводу этой разумной земской инициативы состоялось в 1872 году явно неразумное и сугубо бюрократическое определение первого департамента Правительствующего Сената о воспрещении земствам таких выдач, поскольку земская забота должна простираться исключительно на сферу хозяйственных нужд и польз. "Это формалистическое толкование, неправильное и по существу, – писал А.Ф. Кони, – ибо на земстве лежат расходы и на народное образование, и на народное здравие, и выдача содержания мировым судьям, оставило присяжных из крестьян на произвол их бедности и сопряженных с нею лишений и искушений"16.
Постановления и отчеты земских собраний могли быть опубликованы только с разрешения губернатора. Значительное число их постановлений подлежало губернаторскому утверждению.
Земские учреждения, несмотря на ограниченность их полномочий, делали большое общественное дело. Благодаря их усилиям, многие российские глубинки, пребывавшие в полном запустении, хоть в какой-то степени приобщились к цивилизации.
16Кони А.Ф. Собрание сочинений: В 8 т. М., 1967. Т. 4. С. 265.
18
История отечественного государства и права
Земства внесли значительный вклад в железнодорожное строительство. Начиная с 1866 года, губернские земства начали ходатайствовать перед правительством о выдаче концессий на сооружение железных дорог. Первая концессия была выдана Воронежскому земству 12 августа 1866 года на сооружение Коз- лово-Воронежской линии17. Строго говоря, эта инициатива тоже выходила из тесных рамок "местных нужд и польз", но правительство нашло возможным ее поддержать в целях ускорения жизненно необходимого для империи железнодорожного строительства. "Несомненную услугу в деле сооружения железных дорог в России, – писал А.А. Борзенко, – оказало наше земство"18.
Земское дело, являясь всесословным, создавало точки взаимопонимания между участвовавшими в его учреждениях представителями различных сословий общества, в том числе между дворянскими и крестьянскими гласными. И тех и других объеди-
няла общая неприязнь к правительственному сковыванию земской инициативы, к бюрократическому пренебрежению общественным мнением. Это, наряду с другими факторами, вело к созданию фронта общественного противостояния государству.
§ 4. Судебная реформа 1864 года
Общественное мнение в пользу радикальной судебной реформы сложилось еще в начале XIX века. От черной неправды
судов страдало все население России, в том числе и дворянст-
во. В общественном правосознании витали идеи декабристов о создании в России независимой судебной власти, суда справедливого, равного для всех. Сознавалась необходимость реформирования суда и некоторыми, не отличавшимися либеральностью воззрений представителями высшей бюрократии. В 1827 году с Проектом преобразования судебной системы выступил началь-
17 См.: Борзенко А.А. Учредительство и железные дороги // Временник Демидовского юридического лицея. Ярославль, 1881. Кн. 24.
С. 185.
18 Борзенко А.А. Указ. соч. С. 182.
19
Егоров С.А.
ник второго отделения Собственной канцелярии его императорского Величества профессор М.А. Балугьянский. Проект предусматривал создание более стройной системы судебных органов, введение пожизненного назначения судей. Николай I, являвшийся принципиальным противником преобразований, отклонил проект.
Только с приходом нового императора Александра II стали предприниматься первые практические шаги по реформированию судебной части. В 1857 году начальником II отделения императорской канцелярии графом Д.Н. Блудовым был внесен в Государственный совет проект реорганизации гражданского судопроизводства. Проект был консервативным. По поручению брата царя Константина Николаевича князь П.Д. Оболенский составил весьма содержательный документ – "Замечания на проект нового судопроизводства в России". По сути, их автором было выражено собственное видение концепции судебной реформы. Критическая оценка П.Д. Оболенским блудовского проекта дала толчок для широкой дискуссии. В результате проект II отделения был отклонен. Но в 1858 году Д.Н. Блудовым был представлен императору доклад "Об установлении присяжных стряпчих", который следует расценивать как важный шаг на пути решения вопроса о создании в России адвокатуры.
В 1861 году разработка документов судебной реформы из II отделения была передана в Государственную канцелярию. В том же году дело великой реформы было вверено специальной комиссии из высококвалифицированных юристов, которая блестяще справилась с возложенной на нее историей задачей. 29 сентября 1862 года императором были утверждены разработанные комиссией "Основные положения преобразования судебной части России". Окончательная доработка проектов осуществлялась созданной при Государственной канцелярии комиссией, в состав которой вошли и составители "Основных положений". Проекты довершались при участии широкой юридической общественности. В мае 1864 года они поступили на рассмотрение Государственного совета.
20 ноября 1864 года вышел императорский указ Правительственному Сенату, которым возвещалось введение в России суда
20