Егоров. Вторая частьt

Егоров С.А.

§ 4. Статус российского парламента

Манифестом от 20 февраля 1906 года были установлены основные принципы участия народных представителей в законодательстве. В тот же день было издано новое Учреждение Государственной Думы, ведению которой подлежали:

1)законодательные вопросы;

2)государственная роспись доходов и расходов;

3)отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи;

4)разрешение займов;

5)дела об отчуждении имуществ;

6)дела об учреждении акционерных компаний и о постройке казенных железных дорог.

Дума наделялась правом надзора за закономерностью текущего управления. Это право осуществлялось главным образом путем запросов по поводу незакономерных действий министров, главноуправляющих или подчиненных лиц. Запрос должен быть представлен в письменной форме и подписан не менее чем 30 членами Государственной думы. Министр был обязан дать ответ

втечение месяца. Если Думу объяснение министра не удовлетворяло, то дело председателем Государственного Совета передавалось на Высочайшее благовоззрение (ст. 58 - 60 Учреждения Государственной Думы).

Помимо запросов о закономерности Дума имела право обращаться к министрам за разъяснениями, непосредственно касающимися рассматриваемых ею дел.

Думе принадлежало право законодательной инициативы (почина). Она могла возбуждать предложения об отмене или изменении действующих и издании новых законов. Об этом подавалось письменное заявление председателю, подписанное не менее чем тридцатью членами Государственной Думы, и к нему прилагался проект основных положений предлагаемых изменений в законе или нового закона с объяснительной запиской. Если Дума поддерживала предложение, то делалось поручение соответствующему министру о разработке законопроекта. В случае его от-

112 

История отечественного государства и права

каза законопроект разрабатывался созданной Думой из своего состава комиссией.

Булыгинская Дума наделялась лишь правом ходатайства об издании того или иного закона. Она была неправомочна самостоятельно разрабатывать законопроект.

Государственная Дума созывалась указами царя. Она не могла собираться по своей инициативе и прерывать самостоятельно свои занятия. Царю принадлежало неограниченное право роспуска Государственной Думы до истечения пятилетнего срока полномочий ее членов. Общее число членов Государственной Думы было 524. Дума самостоятельно решала вопрос о правильности избрания своего состава. Руководство Думой возлагалось на председателя и двух его товарищей, которые избирались из числа ее членов сроком на один год.

Для заведования канцелярией Думы на пять лет избирались секретарь и его товарищи, также из числа членов Думы.

Для поддержания порядка в Думе председателем назначался пристав Государственной думы и его товарищи.

Первым председателем Государственной Думы был выдающийся русский юрист С.А. Муромцев.

Внутренний распорядок Думы определялся выработанным ею наказом.

Дума могла образовывать из числа своих членов отделы и комиссии для предварительной подготовки подлежащих ее рассмотрению дел.

Для признания законными ее заседаний требовалось присутствие не менее одной трети состава членов Думы.

Заседания общего собрания Думы, как общее правило, были публичными. Но запрещалось являться в Государственную Думу депутациям, подавать ей прошения. На заседания ее отделов и комиссий посторонние лица, а также представители печати не допускались.

20 февраля 1906 года был опубликован Высочайший указ, в котором излагались основные положения о преобразовании Государственного совета во вторую палату российского парламента. 24 апреля 1906 года издано новое Учреждение Государственного совета. Второй палате предавалось значение противовеса

 113 

Егоров С.А.

Государственной Думы, необходимого "средостения" между нею и государем. Высшие сановники империи вполне определенно высказывались о придании именно такого предназначения Государственному совету. Председатель Совета министров С.Ю. Витте на одном из царскосельских совещаний прямо заявил, что для выведения России из "переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с государем. Между ними должен быть поставлен Государственный совет в обновленном составе. Совет должен быть второю палатою и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее"102.

Эту же мысль высказывал и член Государственного совета А.А. Сабуров: "Надо дать себе ясный отчет, почему признается необходимым иметь две палаты. При одной палате получают преобладание демократия и радикализм. Затем при двух палатах избегаются прямые коллизии между народом и монархом. При одной палате такие коллизии неизбежны"103.

Этот бюрократический маневр был предпринят в нарушение Манифеста 17 октября, в котором фигурировала только Государственная Дума.

Реорганизованный Государственный совет состоял из членов, назначаемых царем, и членов по выборам. Число тех и других было равным. На назначаемых членов Совета распространялась несменяемость. Они могли быть уволены или по собственной инициативе, или по приговору верховного уголовного суда за совершенные преступления, но не по прихоти царя. В состав Государственного совета по назначению царя вошел бывший профессор Демидовского юридического лицея криминалист Н.Д. Сергеевский, принципиальный противник изменения государственных порядков.

Членом Государственного совета могло быть только лицо, достигшее 40-летнего возраста. Необходимым условием было также среднее образование. Действовал особый порядок избрания в состав Государственного совета. Его члены выбирались не на-

102Былое. 1917. № 3 (25). С. 245.

103Цит. по: Давидович А.М. Самодержавие в эпоху империализма. М., 1975. С. 265.

114 

История отечественного государства и права

селением непосредственно, а отдельными корпорациями по законом определенным нормам:

6 – от православной церкви (трое от монашеского, трое от белого духовенства);

по одному – от каждого губернского земского собрания; 18 членов – от губернских дворянских обществ; 6 членов – от Академии наук и университетов; 12 членов – от промышленности и торговли.

Эти члены избирались на 9 лет. Периодически через каждые три года их состав обновлялся на одну треть.

Государственный совет утверждался в равных с Думой правах. Его председатель и вице-председатель назначались царем из числа членов по назначению. Первым председателем Государственного совета был А.А. Сабуров.

По признанию большинства дореволюционных юристов октябрьский Манифест не был еще конституцией, но непреодолимо обязывал власть к ее принятию.

Первым конституционным законом является Манифест 20 февраля 1906 года. Первой же российской конституцией следует считать "Основные Государственные Законы" издания 23 апреля 1906 года, несмотря на то, что официально они не именовались конституцией.

§ 5. Основные государственные законы 23 апреля

1906 года – первая Российская Конституция

"Юридические нормы, устанавливающие в России конституционный порядок законодательства, – писал Ф.Ф. Кокошкин, – были впервые введены в русское государственное право изданным в исполнение 3-го пункта Манифеста 17 октября Манифестом 20 февраля 1906 года и подробнее развиты в Основных Законах 23 апреля того же года. А так как по Манифесту 20 февраля вступление их в действие было отсрочено до созыва Думы, то моментом перехода России от неограниченной к конституцион-

 115 

Егоров С.А.

ной монархии нужно считать день, когда собралась первая Дума

27апреля 1906 года"104.

Вразработке проекта новых Основных Законов принимали участие ученые-юристы В.И. Сергеевич и И.М. Ивановский.

Основные государственные Законы представляли собой вну-

шительное нормативно-правовое образование, состоявшее из 11 глав и 124 частей, охватывавшее своим действием основополагающие государственно-правовые институты105.

Основным законам придавалась особая юридическая сила, для них был установлен особый законодательный порядок изменения. Инициатива их пересмотра составляла прерогативу императора. Последний осуществлял власть в единении с Государственной думой и Государственным советом. Он утверждал законы, обладая правом абсолютного вето (ст. 7, 9).

В полном соответствии с пунктом 3 октябрьского Манифеста была составлена ст. 86 Основных законов: "Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения государя императора". Но следующая 87 статья давала императору право на чрезвычайное законодательство. Он мог в силу этой статьи во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость издавать указы с временной силой действия. Действие этой законодательной меры прекращалось, если соответствующий министр или главноуправляющий отдельной частью в течение двух первых месяцев после возобновления занятий Думы не вносил в нее законопроект, предусматривающий придание этой мере силы закона.

Согласно той же статье чрезвычайные указы не должны вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в Учреждения Государственного совета и Государственной Думы, ни в положения о выборах в Совет и в Думу.

104Кокошкин Ф.Ф. Юридическая природа Манифеста 17 октября

//Юридический вестник. 1913. № 1. С. 42.

105См.: Дзидзоев Р.М. Указ. соч. С. 113.

116 

История отечественного государства и права

В Высочайшем указе 23 апреля 1906 года об утверждении Основных государственных законов говорилось, что императору принадлежит вся полнота исполнительной власти. Это положение указа следующим правом выражено в конституционном акте: "Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского. В управлении верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям" (ст. 10).

Император имел право в порядке верховного управления издавать, "в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управле-

ния" (ст. 11).

Императору вверялось верховное руководство внешними сношениями Российского государства и иностранными державами. Им определялось направление международной политики империи (ст. 12). К его прерогативам относилось объявление войны, заключение мира, а также договоров с иностранными государствами (ст. 13).

Императору принадлежало верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского государства (ст. 14).

За царем сохранились в основном все привилегии и титулы, которые получили законодательное утверждение в Основных законах предшествующих изданий. Особа императора оставалась "священной и неприкосновенной" (ст. 5). Но формула, определявшая существо самодержавной власти, утрачивала положение о ее неограниченности.

Статья 1 Основных законов издания 1892 года гласила: "Им-

ператор всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться его верховной власти не токмо за страх, но и за совесть сам Бог повелевает". Статья 4 Основных государственных законов издания 23 апреля 1906 года была сформулирована следующим образом: "Императору всероссий-

скому принадлежит верховная самодержавная власть. Пови-

 117 

Егоров С.А.

новаться власти его, не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает".

27 апреля 1906 года была созвана Государственная дума. Открывая ее, царь в своей речи назвал депутатов лучшими людьми земли, выбранными по его повелению от подданных империи. Он обещал охранять новое высшее установление и выразил надежду "на самодержавное служение депутатов отечеству".

В Думе преобладали представители партии кадетов (конституционных демократов), в их числе были видные ученыеюристы: С.А. Муромцев, П.И. Новгородцев, М.М. Ковалевский, Л.И. Петражицкий. И в составе других думских фракций было немало замечательных людей. Царь не без основания назвал депутатов лучшими людьми земли. Всех их объединяла идея служения народу во имя обретения им подлинной свободы, права на достойное человеческое существование. Обладание депутатским мандатом тогда не сулило никаких особых благоприобретений.

Второе место по численности в Думе принадлежало крестьянской фракции трудовиков. Правительству пришлось иметь дело с оппозиционно настроенной Думой, в планы которой входило проведение радикальных социально-экономических и политических преобразований. Среди выдвинутых Думой требований наибольшей решительностью и категоричностью постановки отличались следующие:

1)немедленная отмена режима чрезвычайной и усиленной охраны;

2)амнистия политическим заключенным;

3)отчуждение частновладельческих земель в пользу кресть-

ян;

4)установление ответственности министров перед народным представительством;

5)упразднение Государственного Совета и расширение законодательных прав Думы.

Дума выразила недоверие правительству и потребовала его отставки. Этот решительный жест не имел, разумеется, юридической силы. Но тот факт, что против отставки правительства проголосовало только 11 депутатов, убедил царя в необходимости покончить с оппозиционно настроенной Думой, и покончить как

118 

Егоров С.А.

удар. В отношении членов этой фракции усилиями Охранки106 было сфабриковано уголовное дело107. Отказавшаяся дать согласие на их арест, 3 июня 1907 года II Государственная дума была распущена. Одновременно с манифестом о ее роспуске был опубликован указ о внесении изменений в Положение о выборах, что являлось противозаконным, так как согласно "основным законам" никакой новый закон не мог быть издан без его принятия законодательными учреждениями. В данном случае было подвергнуто радикальной корректировке избирательное законодательство, по сути, создана новая система выборов. Тем самым царское правительство совершило государственный переворот. Оно нарушило конституцию. Новым законодательством предусматривалось разделение городских избирателей на две курии (первую и вторую) в зависимости от состоятельности. Им обеспечивалось получение землевладельческой курией более половины (51%) общего числа выборщиков, крестьянская же курия получала только 22,4% рабочая – 2,3%.

Представительства в Думе вовсе лишалось значительное число областей и губерний с нерусским населением (Самаркандской, Ферганской, Якутской и др.) под тем предлогом, что проживающее на этих территориях население "не достигло достаточного развития гражданственности".

Правительству удалось создать вполне послушную, благодаря преобладанию в ее составе представителей реакционных партий, Думу. Но этим маневром было в конец подорвано общественное к нему доверие, не только широкие массы трудящихся, но

ибольшинство российской интеллигенции окончательно утвердилось в мысли о невозможности совместить царизм со свободой

идемократией.

106В 1906 - 1907 гг. царизмом в целях более оперативной борьбы с революционным движением была создана система охранных отделений, которые были нацелены на раскол, подрыв революционных сил изнутри, посредством внедрения провокаторов в партийные организации.

107Обвиненные без вины члены социал-демократической фракции предстали перед судом по обвинению в попытке низвержения существующего строя. 38 из них были осуждены к каторжным работам и ссылке на поселение.

120 