Sovremennoe_kitayskoe_gosudarstvo_Tom_1

ных Маньчжоу-го ( ) (Северо-Восточный Китай) в 1931–1945 гг. использовалась двухуровневая система организации административных единиц. Столица располагалась в Чанчуне (тогда именовавшемся Синьцзин), однако часто проводились реформы, количество провинций варьировалось от 5 до 19. В оккупированной японцами приморской части страны в 1940–1945 гг. существовала «параллельная» Китайская республика со столицей в Нанкине, в монгольской части — автономная Республика Мэнцзян со столицей в Чжанцзякоу.

Помимо этого, со второй половины XIX в. во многих городах существовали концессии зарубежных держав. Они обладали экстерриториальным статусом: суверенитет над ними с китайской стороны был неполным, одновременно действовало два городских правительства. К числу крупнейших административно разделенных городов относились Шанхай, Гуанчжоу (Кантон), Тяньцзинь и Сямэнь. Большинство концессий вернулись в состав Китайской республики после окончания Второй мировой войны.

* * *

Созданная в 1949 г. КНР выстроила свою политико-административную систему на базе имевшихся исторических традиций и с учетом опыта Советского Союза. При этом территориальная конфигурация провинций в основном сохранилась. Наибольшие изменения коснулись северной и северо-восточной частей Китая (бывшие Маньчжоу-го и Мэнцзян), где количество административных единиц было значительно сокращено.

Первые пять лет существования КНР территория страны была разделена по географическому принципу на шесть крупных административных районов (), объединявших несколько провинций. Руководство в них осуществляли административные (до 1952 г. — военно-административные) комитеты и региональные отделы ЦК КПК: северный, северо-восточный, северо-западный, восточный, центрально-южный, юго-западный. На том же административном уровне находились Внутренняя Монголия и Тибет. Эти годы — единственный период за последние столетия, когда провинции не являлись высшим звеном административной системы Китая.

Первая Конституция КНР 1954 г. установила действующую до сих пор трехуровневую систему АТД по основной схеме «провинция» — «город/уезд» — «поселок/волость». Также было принято решение об упразднении крупных административных районов и о переходе всех провинций и центральных городов в непосредственное подчинение центральному правительству. Число городов центрального подчинения (ГЦП) сократилось с 14 до 2 — столица Пекин и крупнейший город Шанхай. В 1967 г. статус ГЦП вернули Тяньцзиню. Одновременно с сокращением общего числа административная территория оставшихся ГЦП была значительно увеличена. К примеру, площадь территории Пекина с 1949 по 1958 г. в ходе шести увеличений выросла в 22 раза.

Для мест компактного проживания неханьского населения была введена система национальных (этнических) автономий, т.е. административных образований одной или нескольких титульных наций. К созданному первым району Внутренняя Монголия (АРВМ, 1949 г.) в последующие два десятилетия добавились Синьцзян-Уйгурский (СУАР, 1955 г.), Нинся-Хуэйский (НХАР, 1957 г.), Гуанси-

Чжуанский (ГЧАР, 1958 г.) и Тибетский автономные районы (ТАР, 1965 г.). В соответствии с Конституцией КНР районы национальной автономии получали более широкие права в сфере самоуправления, налогообложения, финансов и т.д.

Огромные масштабы китайских провинций способствовали тому, что во многих местах между провинциями и уездами продолжили свое существование промежуточные управленческие звенья в виде округов ( ; до 1970 г. также назывались «особые округа», ). Округа не входили в число «настоящих» административных единиц, поскольку не были зафиксированы в Конституции и законодательстве. В них не были предусмотрены созывы собраний народных представителей, вместо этого руководящие ими окружные административные управления ( ) являлись делегированными органами ( ) вышестоящих народных правительств и комплектовались ими напрямую. Существование окружного уровня породило нелинейную четырехступенчатую систему административно-территориального деления. В зависимости от местных условий взаимоотношения между округами, уездами и городами складывались разными способами: 1) города и уезды в однотипном подчинении властям округа; 2) города в подчинении властей провинции, а уезды в подчинении округа; 3) частью уездов руководил город, другой частью — округ.

Впериод «большого скачка» и «культурной революции» китайские власти

вкампанейском порядке приступили к перестройке всей прежней администра- тивно-территориальной системы. С конца 1950-х по конец 1970-х гг. существовавшая система АТД ниже уездов в сельской местности была заменена на народные коммуны ( ). Коммуны разделялись на большие производственные бригады ( ), которые, в свою очередь, состояли из производственных бригад ( ). Коммуны и бригады в пределах своей территории одновременно выполняли административные, производственные и военно-организационные функции. Взамен местных правительств и СНП все государственные функции осуществляли революционные комитеты ( , ревкомы). Национальная автономия не соблюдалась, к примеру, площадь Внутренней Монголии была урезана вдвое. После окончания «культурной революции» коммуны и бригады были распущены, просуществовав порядка двух десятилетий. Страна вернулась к прежнему административному порядку. В 1983 г. в волостях и поселках были воссозданы правительственные органы, а на уровне ниже — деревенские комитеты, формируемые по выборному принципу.

Старт рыночных реформ и ускорение урбанизации ознаменовали новый этап развития административной системы. На окружном уровне в начале 1980-х годов было принято решение о постепенной ликвидации округов путем слияния окружных административных управлений с руководящими органами тех городов, где они располагались ( ). Так образовались городские округа ( ), которые получили управленческие полномочия в отношении всех сельских уездов, ранее входивших в состав округа. Переход сельских уездов из подчинения провинциальному правительству в подчинение соседним городам получил название «города управляют уездами» ( , )1.

1 Подобная тенденция также существовала в 1950-х годах, но затем прервалась: к 1960 г. было организовано 48 управляющих уездами городов, к 1965 г. осталось только 25. К 1981 г. их количество снова выросло до 57.

Благодаря такой политике число округов быстро сократилось со 170 в 1982 г. до 66 в 1998 г. и 10 в 2020 г. Этот тип административных единиц в настоящее время сохранился лишь в удаленных частях провинции Хэйлунцзян, Тибета и СУАР. Их место заняли городские округа, число которых к настоящему времени выросло до 293. Число автономных округов практически не изменилось, за все время был ликвидирован лишь Хайнань-Ли-Мяоский автономный округ при выделении о. Хайнань в отдельную провинцию в 1988 г.

На уездном уровне под влиянием быстрой урбанизации с начала 1980-х годов выросло число преобразований сельских уездов в городские ( ). В ходе такого преобразования увеличивается объем полномочий местной власти в сфере землепользования (выделение земли под застройку), растет их бюджетная самостоятельность. Критерии для одобрения подобных заявок были приняты в 1983 г. и затем корректировались в 1986 и 1993 гг. Учитывалось общее число жителей, число горожан, размер ВРП и др. На пике процесса в 1992–1994 гг. ежегодно более 50 уездов преобразовывались в городские, наибольшее число приходилось на приморские провинции. В 1997 г., когда число городских уездов приблизилось к 450, одобрение заявок по указанию Госсовета было приостановлено в связи с нараставшими административными проблемами. В дальнейшем часть городских уездов утратила этот статус, к 2016 г. их число сократилось до 360.

Создание новых городских уездов возобновилось через два десятилетия. В 2017 г. в городские было преобразовано 6 уездов, в 2018 и 2019 гг. — ещё по 12. Нормативы 1993 г. не используются, все заявки (их более 200) рассматриваются в индивидуальном порядке.

Таким образом, из-за преобразований части сельских уездов в города в 1980–1990 гг. внутри китайской административной системы возникло разделение городов на две категории: это городские округа ( ) — те города, которые в свое время получили «в наследство» от расформированного округа прилегающие уезды, и городские уезды ( ) — бывшие сельские уезды, сами получившие городской статус. Благодаря появлению большого числа городских уездов общее количество городских административных единиц выросло с чуть более 200 в начале 1980-х до почти 700 в середине 1990-х. Действующая Конституция не предусматривает подчинения одного города другому, поэтому при присвоении городского статуса уезду внутри городского округа он формально переходит в прямое подчинение своей провинции. Однако фактически подавляющее большинство городских уездов продолжает оставаться в составе своего городского округа через передачу полномочий с провинциального на окружной уровень.

Вторым следствием быстрой урбанизации на уездном уровне стало преобразование многих расположенных в пригородах уездов в городские районы (). Это тенденция коснулась как городских округов, так и городов центрального подчинения. Если рассмотренное выше преобразование уезда в городской уезд означает больший уровень полномочий, то преобразование в городской район, напротив, снижает уровень самостоятельности, но в то же время меняет управленческие приоритеты и открывает возможности для несельскохозяйственного развития. В ходе упомянутых процессов с 1998 по 2020 г. число городских районов по всему Китаю выросло с 737 до 973, а число сельских уездов сократилось

• Наличие территорий с особым (упрощенным) режимом въезда-выезда иностранцев. В их число входят Хэйхэ и Суйфэньхэ на границе с Россией, Шэньчжэнь на границе с Гонконгом, применяемый во многих крупных городах безвизовый транзитный режим для иностранцев и т.п.

Административно-территориальное деление современной КНР организовано по национально-иерархическому принципу и включает в себя пять уровней: провинциальный, окружной, уездный, волостной и деревенский. Число административных единиц при спуске на более низкий административный уровень возрастает примерно на порядок. Единицы АТД каждого из уровней различаются между собой наличием или отсутствием титульного этноса, степенью бюджетной самостоятельности и уровнем законодательных полномочий. Руководство каждой административной единицей «сдвоенное» и осуществляется секретарем организации КПК и главой исполнительного органа. К примеру, в случае провинции это секретарь провинциального комитета КПК и губернатор. В более широком смысле руководит «управленческий квартет» ( ), в который входят комитет компартии, народное правительство, собрание народных представителей (СНП) и народно-политический консультативный совет (НПКС) соответствующего уровня.

Административно-территориальному устройству страны посвящены статьи 30 и 31 Конституции КНР4, «Закон КНР о национальном районном самоуправлении» ( ) 1984 г. и «Закон КНР о порядке формирования местных собраний народных представителей и местных народных правительств» () 1979 г. Первый подзаконный акт, конкретизирующий на государственном уровне порядок управления в сфере АТД, был принят Госсоветом в 1985 г. В 2019 г. его заменили новые «Правила управления административным делением» ( ) и соответствующий им «Порядок реализации» ( ).

Изменения границ и статуса административных единиц высшего уровня утверждаются ВСНП, в остальных случаях такие решения находятся в ведении Госсовета, Министерства гражданской администрации и правительств провинциального уровня. Система АТД находится в ведении департамента топонимики и территориального деления Министерства гражданской администрации КНР. Тайвань считается 23-й провинцией КНР, но не учитывается при своде общенациональных данных АТД. Для целей учета Государственным статистическим управлением КНР с 2009 г. ведется единый «Статистический классификатор объектов административно-территориального деления, типа городских и сельских территорий» ( ). В его рамках каждому объекту АТД присваивается кодовое обозначение, содержащее информацию о его адми-

4 Статьи 30 и 31 Конституции КНР гласят, что вся страна делится на провинции, автономные районы и города центрального подчинения. Провинции, автономные районы делятся на автономные округа, уезды, автономные уезды и города; города центрального подчинения и сравнительно крупные города делятся на районы и уезды. Автономные округа делятся на уезды, автономные уезды и города. Уезды, автономные уезды делятся на волости, национальные волости и поселки. Государство в случае необходимости создает специальные административные районы, режим которых устанавливается с учетом конкретной обстановки.

Составлено по данным: [Статистическая таблица АТД КНР]. Официальный сайт Министерства гражданской администрации КНР. URL: http:// xzqh.mca.gov.cn/statistics/2020.html

Примечание: без учета Гонконга, Макао и Тайваня.

Первый (провинциальный) таксономический уровень административного деления представлен 31 территориальной единицей. Это 22 провинции6, 5 автономных районов и 4 города центрального подчинения (ГЦП). Два специальных административных района в данном разделе на этом уровне не учитываются и рассмотрены отдельно ниже. Конфигурация высшего административного уровня отличается высокой устойчивостью: изменений границ административных единиц, их наименований и статуса не происходило уже более двух десятилетий.

Все единицы провинциального уровня формально равны в административном отношении, однако по сложившейся практике главы парткомов Пекина, Тяньцзиня, Шанхая, Чунцина, Гуандуна и СУАР входят в Политбюро ЦК КПК и считаются руководителями второго государственного уровня ( ). Руководители остальных регионов (включая губернаторов шести упомянутых регионов), как правило, являются членами ЦК КПК и входят в число госслужащих мини- стерско-губернаторского уровня ( ). Административные единицы провинциального уровня могут принимать собственные не противоречащие государственному законодательству правовые акты в уведомительном порядке.

Современные провинции как высшие административные единицы в основном сложились уже в эпоху Мин (ХIV–ХVII вв.), их история насчитывает, таким образом, более 600 лет. Можно проследить их связь с административными единицами до минской эпохи и с еще более древними государствами, существовавшими в периоды раздробленности Китая. Устойчивости китайских провинций способствовали не только их длительное историческое существование, тяготение к издревле сложившемуся городскому центру, но и определенная географическая целостность. Частично она отражается в названиях тех провинций, в которых присутствуют иероглифы частей света и слова «гора» (шань), «река» (цзян и хэ), «озеро» (ху). В сочетании с обозначениями частей света (север — бэй, юг — нань, восток — дун, запад — си) это составляет парные географические названия Шаньдун-Шаньси, Гуандун-Гуанси, Хэбэй-Хэнань и Хубэй-Хунань. Указатели на стороны света присутствуют также в «непарных» названиях провинций Шэньси, Цзянси, Юньнань и Хайнань7, указатели на водные объекты — в названиях про-

6 Здесь и далее — без учета АТД острова Тайвань.

7 А также таких городов, как Пекин (кит. Бэйцзин), Нанкин (кит. Наньцзин), Сиань, Наньнин, Наньчан и др.

Из общей массы городских округов выделяются 15, в середине 1990-х гг. наделенные более высоким административным статусом. Это субпровинциальные городские округа ( ), которые фактически находятся в смешанном подчинении центрального правительства и правительства своей провинции10. В их число входят административные центры 10 провинций и 5 отдельных плановых городских единиц ( ), которые получили этот статус ещё в конце 1980-х (см. Приложение 2). Хотя они не являются административными центрами своих провинций, но их руководство также имеет ранг вице-губерна- торского уровня. Центральные ведомства могут открывать там свои подразделения, минуя провинциальный уровень, а руководители городских органов власти назначаются ЦК КПК. По финансовым вопросам «плановые» города, как и ГЦП, подчиняются напрямую центральному правительству, а не своим провинциям (не отчисляют собранные налоги на провинциальный уровень)11. Примечательно, что два из пяти «плановых» городов по числу жителей и размеру экономики находятся на уровне центров соответствующих провинций (Нинбо и Ханчжоу, Шэньчжэнь и Гуанчжоу), а три явно превосходят их (Далянь и Шэньян, Сямэнь и Фучжоу, Циндао и Цзинань).

Ещё одна категория городских округов — это сравнительно крупные города ( ). Это 18 городских округов, список которых сформирован постановлениями Госсовета КНР 1984, 1988, 1992 и 1993 гг. (см. Приложение 3). В основном они расположены в северной и восточной частях страны. Их особенностью до 2015 г. являлись расширенные законодательные полномочия («достаточно крупные города» фигурируют в Конституции и «Законе КНР о законодательной деятельности»). В число сравнительно крупных городов включались также административные центры провинций и автономных районов, а также городские округа, получившие статус особой экономической зоны. В 2015 г. возможность получить законодательные полномочия была распространена на все остальные городские округа.

Национальная автономия на данном уровне АТД представлена автономными округами. Их 30 (количество неизменно с 1982 г.), они расположены в 9 провинциях и автономных районах Китая, все имеют уездное деление. В 20 из них имеется одна титульная народность, в оставшихся 10 — две. Больше всего автономных округов тибетцев (10 шт.), на втором месте мяо (6 шт.). Примерно в половине автономных округов доля этнических китайцев превышает половину населения. Из всех автономных округов выделяется имеющий субпровинциальный статус Или-Казахский автономный округ (расположен в СУАР). Помимо уездного деления он включает в себя также два округа Алтай и Тачэн (Чугучак), каждый из которых, в свою очередь, также имеет уездное деление.

Наименее распространённая в настоящее время административная единица этого уровня — округ, во Внутренней Монголии они носят название аймаков. В отличие от городских и автономных округов, такие округа руководятся не сами,

10Подробнее о субпровинциальных городских округах см.: Зуенко И.Ю. О статусе городов субпровинциального значения в КНР // Россия и АТР. 2012. № 2. С. 145–153.

11Например, «плановые города», как и ГЦП, оставляют в своем бюджете 50% собранного на их территории НДС, 40% подоходного налога и 100% налога на добавленную стоимость земельных участков.