48. Землепользование в городской среде (регулирование земельных отношений)

Поселения являются первичной единицей расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка, отличительным признаком которого является постоянство использования его как места обитания из года в год. Все поселения Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские поселения.

Земли, используемые и предназначенные для застройки и раз­вития населенных пунктов и отделенные границей от земель других категорий, являются землями населенных пунктов. Общие характеристики правового режима земель населенных пунктов (в их числе и городских земель) установлены Земельным кодексом РФ.

Город – вид поселения, с численностью не менее 12 тысяч жителей, 85% которых заняты вне сельского хозяйства.

Оптимизация соотношения частной и иных форм собственности (государственной и муниципальной) на городские земли с преобладанием удельного веса земель в собственности города является непременным условием рационального пространственно-территориального развития города и наиболее полного удовлетворения интересов всего городского сообщества.

Рациональное использование ценной городской территории должно основываться на территориальной дифференциации городских земель. Это позволит проводить гибкую политику землепользования. Территориальная дифференциация начинается с оценки градостроительной ценности городских территорий, под которой понимается совокупность ее свойств, позволяющих при одних и тех же затратах обеспечивать более благоприятную архитектурно-градостроительную среду проживания по сравнению с эталонной.

Возможны два основных подхода к измерению такой совокупности свойств:

1) экономический (с позиций оценки затрат и оценки дохода от продажи или сдачи в аренду конкретного участка);

2) градостроительный (оценка свойств отдельных частей рассматриваемой территории и получение интегрального показателя ценности городской территории).

Правовой режим городских земель.

Рассматривая правовой режим городских земель, необходимо учитывать, что эти земли и расположенные на них строения являются наиболее ценными объектами недвижимости, которые могут служить источником стабильных высоких налоговых поступлений в бюджет. Порядок использования городских земель определяется в соответствии с зонированием их территорий. Документы зонирования территории утверждаются и изменяются правовыми актами местного самоуправления (Правилами землепользования и застройки). Учитывая особую роль городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Земельным кодексом РФ предусмотрено, что их Правила землепользования и застройки утверждаются и изменяются законами этих субъектов РФ, и нормативные правовые акты органов местного самоуправления по этим вопросам не принимаются.

Границы городских населенных пунктов отделяют их земли от земель иных категорий и не могут пересекать границы муниципальных образований. Кроме того, они не могут пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Границы устанавливаются или изменяются при утверждении или изменении:

• генерального плана городского округа, поселения, отобра­жающего границы населенных пунктов, расположенных в грани­цах соответствующего муниципального образования;

• схемы территориального планирования муниципального района.

Для городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга – решения по изменению границ принимаются Советом Федерации федерального Собрания Российской Федерации,

Включение земельных участков в границы населенных пунк­тов (городов) не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арен­даторов земельных участков, что обеспечивает стабильность прав на землю.

В соответствии со ст. 85 Земельного кодекса РФ в состав городских земель могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

• жилым;

• общественно-деловым;

• производственным;

• инженерных и транспортных инфраструктур;

• рекреационным;

• сельскохозяйственного использования;

• специального назначения;

• военных объектов;

• иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Установление правового режима земельного участка на основе территориального зонирования означает, что земельное законодательство вслед за градостроительным признает комплексный подход к установлению правового режима единого объекта недвижимого имущества – земельного участка и расположенных на нем зданий, строений, сооружений. Такой подход создает более благоприятные условия для инвестиций, так как при гласном закреплении правил использования и изменения недвижимости снижается риск инвестирования.

Градостроительный кодекс РФ регулирует градостроительную деятельность – деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко- культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.

Использование земель осуществляется на основе градостроительной документации – документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке.

Важная роль в регулировании земельных отношений в поселениях, в т. ч. городах, принадлежит Федеральному закону от 17.11.1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 10.01.2003). Данный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества. Указанный Федеральный закон направлен на развитие архитектурного искусства, содействие охране произведений архитектуры, памятников истории и культуры, а также природных ландшафтов.

Город, будучи построенным, начинает жить собственной жизнью. Он перестраивается и «перекраивается», возникают новые районы, меняется назначение уже созданных и т. д. Проблемы градостроительства довольно четко расчленяются по двум направлениям:

1) будущее существующих городов;

2) градостроительные идеи для вновь строящихся городов.

Порядок осуществления градостроительной деятельности на территории России определен в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Он регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городов и сел, развития их инфраструктур и другие вопросы градостроительства. Он определяет компетенцию органов различных уровней власти, права и обязанности граждан и юридических лиц в Области градостроительной деятельности, роль соответствующей документации и регламентов в регулировании использования территории Российской Федерации, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации по градостроительству.

Противоречия между публичными интересами, т.е. интересами государства, общества, и частными интересами – интересами отдельных групп людей, отдельных лиц – объективно существуют на всех этапах развития человеческого общества. В настоящее время, в период развития экономики в нашей стране, конфликты этих интересов особенно обостряются. В связи с этим в Кодексе закреплены основы правового механизма разрешения конфликтных ситуаций. В Кодексе дано определение понятия «объекты градостроительной деятельности». К ним относятся:

• территория РФ;

• части территории РФ;

• территории субъектов РФ;

• территории поселений;

• части территорий поселений;

• территории других муниципальных образований;

• объекты недвижимости и их комплексы в границах поселений и на межселенных территориях.

Таким образом, объекты градостроительной деятельности подразделяются на два основных вида:

1) территории, т.е. объекты, имеющие пространственный характер;

2) непосредственно объекты недвижимости и их комплексы.

Зарубежный опыт управления городскими землями

В настоящее время имущественно-земельные отношения формируются под воздействием рыночных механизмов, поэтому для успешного ведения дел и эффективного управления городскими земельными ресурсами становится важным знание зарубежного опыта, мировой практики в этой области.

Анализ мирового опыта показывает, что большинством стран Евросоюза, где исторически сформировался высокий удельный вес земель, находящихся в частной собственности, в последние годы взята стратегия на выкуп земель в городскую и муниципальную собственность, что позволяет усилить государственное регулирование землепользования, обеспечить получение городом более устойчивого дохода от использования его земель. В настоящее время в частной собственности этих стран остается от 35 до 65% земель различных форм пользования.

Для большинства стран мирового сообщества характерна собственная система управления городскими земельными ресурсами. Однако можно выделить главные элементы, присущие практически всем странам:

• муниципальные власти играют решающую роль в вопросах землепользования на всех уровнях управления городом;

• муниципальные власти отдают предпочтение аренде недвижимости по сравнению с ее продажей, т.е. стоят на позиции соблюдения интересов города;

• муниципалитеты регулярно проводят комплексную оценку городских земель, земельные платежи основаны на фактической рыночной стоимости городских земельных ресурсов.

Первый подход – политика местных властей в условиях доминирования муниципальной собственности на землю, основанная на использовании преимущественно арендных методов регулирования. Такую политику проводят в Финляндии, Швейцарии, Канаде, Индии, Гонконге и других государствах, где главными субъектами земельных отношений являются городские муниципалитеты, на которых как на крупнейших владельцах и распорядителях земли лежит основная ответственность за справедливый и эффективный отвод земель и регулирование правового положения земельных ресурсов в городских границах.

Второй подход – политика, реализуемая при наличии свободного рынка земли, связана с использованием менее жестких инструментов регулирования земельных ресурсов (рыночная стоимость, налоги). Такого подхода придерживаются города Испании, Португалии, Греции, Кипра, где регулирование имущественно-земельных отношений основывается на привлечении инвестиций в недвижимость, в том числе иностранных, что положительным образом влияет на экономику городов.

Третий подход – политики управления земельными ресурсами комбинирует элементы первых двух подходов. Такой подход характерен для городов США, ФРГ, Великобритании, Италии и других стран. Основным средством осуществления политики в области земельных ресурсов является купля-продажа. Большинство покупателей приобретают недвижимость в кредит, внося 20% продажной цены и выплачивая оставшуюся часть в течение 25-30 лет при ставке кредита 7% годовых. Национальная политика поощряет индивидуальное приобретение недвижимости путем сокращения федеральных налогов для землевладельца, чтобы помочь ему выплачивать ссуду за дом.

Примечательно, что в США практически любой участок земли вплоть до центра мировой торговли в Нью-Йорке может быть продан за сумму, на которой сойдутся продавец и покупатель.

Объекты недвижимости облагаются поимущественными налогами − штатными и местными. В столице Норвегии − Осло земельная политика муниципалитета строится на сочетании различных вариантов землепользования. Решение о приватизации городской земельной собственности могут принимать различные органы муниципальной власти и управления в зависимости от стоимости подлежащего реализации земельного участка. Для продажи или аренды недвижимости города используются торги, на которых муниципальные власти ведут всю работу через риэлторскую фирму, с которой заключают соглашение.

Политика формирования структуры землепользования, практическая ее реализация по эффективному использованию городских земельных ресурсов во многом зависят от особенностей исторического развития земельных отношений страны, менталитета ее населения и иных факторов, но суть этой политики всегда заключается в постановке целей регулирования землепользования и выборе эффективных средств их достижения.