Современные избирательные системы т.3 - Испания, США, Финляндия, Япония

испанцами, находящимися за пределами Испании. Однако, как уже отмечалось выше, процедуры выборов в различных институтах политической власти Испании имеют свои особенности. В частности, между палатами Генеральных кортесов имеются различия не только в парламентских функциях, но и в составе и форме избрания их членов.

Согласно ст. 66 Конституции, Генеральные кортесы, являющиеся органом, представляющим испанский народ, состоят из двух палат – Конгресса депутатов и Сената, чьи сроки мандатов совпадают. Следует отметить, что верхняя палата состоит из двух типов сенаторов: тех, кто баллотируется на провинциальном уровне, и тех, кто представляет автономные сообщества. Органический закон регулирует только прямую процедуру выборов сенаторов ввиду того, что т. н. территориальные сенаторы избираются соответствующими автономными сообществами на основе принятой данным регионом процедуры выборов30. Сенаторы, избираемые прямым голосованием граждан, являются провинциальными, т. к. избирательным округом в Испании является провинция (Испания насчитывает 50 провинций).

От каждой провинции ее избирателями всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием избирается по четыре сенатора на условиях, предусмотренных Органическим законом. Прямое избрание сенаторов осуществляется посредством голосования по мажоритарной системе. В островных провинциях (Канарские и Балеарские о-ва) каждый остров или группа островов, которые имеют островные органы власти – кабильдо или островной совет, являются избирательным округом для выборов сенаторов, а именно, по три сенатора избираются от каждого из крупных островов (Гран Канариа, Майорка и Тенерифе) и по одному сенатору от следующих островов или групп островов: Ибиса-Форментера, Менорка, Фуэртевентура, Гомера, Йерро, Лансароте и Ла-Пальма. Города Сеута и Мелилья избирают по два сенатора каждый (ст. 69.3 и 4 Конституции) и Органический закон (ст. 165.2 и 3). Таким образом, общее число сенаторов составляет 206, избранные прямым методом. Авто-

30 Число территориальных сенаторов в автономном сообществе не является точным, т. к. меняется в зависимости от численности населения этого региона. Этот факт, а также то, что мандат этих сенаторов совпадает с мандатом Законодательной ассамблеи автономного сообщества, их избравшей и не имеющей единообразной даты избрания, ведет к тому, что на протяжении одной легислатуры в Сенате частично меняется не только состав сенаторов, но и их численность.

номные сообщества, в дополнение, назначают одного сенатора

иеще одного от каждого миллиона населения, проживающих на их соответствующих территориях. Назначение возлагается на Законодательное собрание, а при отсутствии такового – на высший коллегиальный орган автономных сообществ, как это предусматривается его статутом, и который в любом случае должен обеспечивать соответствующее пропорциональное представительство. Сенат, согласно ст. 69.6 Конституции, избирается на 4 года, а срок полномочий сенаторов истекает через 4 года после их избрания или со дня роспуска парламента. Соответствующая провинциальная избирательная комиссия, согласно ст. 169 Органического закона, является уполномоченным органом для организации и проведения выборов в Конгресс депутатов

иСенат.

§2. Выборы в Конгресс депутатов

Базовое регулирование состава и порядка выборов в Конгресс депутатов предусмотрено ст. 68 Конституции, согласно которой Конгресс депутатов состоит минимум из 300 и максимум – 400 депутатов, избираемых всеми гражданами Испании в сроки и согласно требованиям, установленными электоральным законом посредством всеобщего, свободного, равного, прямого, тайного голосования и с учетом критериев пропорционального представительства31. Избирательным округом является провинция. Города Сеута и Мелилья представлены одним депутатом от каждого.

Ст. 68 Конституции закрепляет также следующее важное требование для выборов членов Конгресса депутатов: каждому избирательному округу предоставляется начальный минимум представительства из одного представителя, а оставшиеся места распределяются пропорционально численности населения. Это базовое конституционное регулирование дополнено Органическим законом, который устанавливает, с одной стороны, что точное число депутатов равняется 350 (ст. 162.1), а с другой – что минимальное начальное число для каждой из провинций составляет 2 депутата. Из вышесказанного вытекает, что в каж-

31 Исключение составляют Сеута и Мелилья, чьи избирательные округа отличаются тем, что в них избирается только один депутат. Ввиду этого выборы депутатов от этих городов-анклавов осуществляются по мажоритарной системе.

дой из 50 провинций Испании назначается изначально и независимо от численности населения по 2 депутата, что составляет 100 депутатов, к которым следует добавить двоих с учетом особого положения годов Сеуты и Мелильи. В итоге насчитывается 102 депутатских места, 248 оставшихся (от изначальной цифры 350) избираются согласно фиксированной системе, предусмотренной ст. 62.3 Органического закона, которая позволяет установить определенную пропорцию в зависимости от численности населения в каждой из провинций. Конгресс депутатов избирается сроком на 4 года. Срок полномочий его депутатов истекает через 4 года после их избрания или со дня роспуска Конгресса депутатов. Выборы проходят в период между тридцатым и шестидесятым днем после окончания предыдущего срока полномочий. Избранный таким образом Конгресс депутатов должен быть созван через 25 дней после проведения выборов.

Голосование осуществляется посредством закрытых и блокированных списков кандидатов с тем, чтобы ни один избиратель не мог бы внести в него изменения или исправления. Распределение депутатских мест осуществляется по численному порядку

всписке. В случае освобождения, отказа или кончины депутата его пост заменяет следующий кандидат по порядку следования

визбирательном списке.

Что касается несовместимости, Органический закон предусматривает, что основными условиями несовместимости являются условия неизбираемости. Законом устанавливается серия причин, имеющих достаточно сложный характер, в силу которых никто из граждан Испании не может являться одновременно депутатом обеих палат Генеральных кортесов или одновременно являться представителем в Законодательном собрании автономных сообществ и депутатом Конгресса депутатов (ст. 67.1 Конституции). Законом также запрещается получение более одного денежного вознаграждения из бюджетных средств за исполнение государственной должности. Также сенаторам и депутатам запрещается заниматься частной предпринимательской деятельностью в определенных случаях (ст. 159). Для контроля за данной ситуацией депутаты и сенаторы обязаны представлять официальные декларации (ст. 160). Такое правило было изменено реформой 1991 г., которая установила принцип «абсолютного участия депутатов исключительно парламентским вопросам» таким образом, что их пост не только несовместим с любой другой общественной должностью, но также с любой частной экономической деятель-

ностью (ст. 159.1). Подобное условие, фактически направленное на распределение мест в Парламенте между профессиональными политиками и чиновниками среднего и малого уровней, имеет неизбежное последствие – его неисполнение или частичное исполнение.

Система, установленная в Конституции и дополненная Органическим законом, имеет определенные недостатки, т. к. она создает условия для непропорционального представительства.

Выборы на основе провинций, являющихся избирательными округами, с первоначальным представительством по два депутата, предполагают, что представительство в каждой из них различно, т. к. малочисленные провинции могут быть чрезмерно представлены, в то время как провинции с большим числом населения оказываются представлены непропорционально. С другой стороны, фрагментация голосов в провинциях ведет к тому, что общенациональные партии (или даже крупные региональные), голоса за которых не ограничиваются одним или несколькими избирательными округами, а наоборот распространены между многими, явно находятся в ущербной ситуации во время распределения мест в парламенте. Рассмотрим эти случаи.

В качестве подтверждения первого высказывания можно рассмотреть таблицу № 1, которая подтверждает, что в зависимости от роста количества населения в избирательном округе число необходимых голосов для получения места в Парламенте также растет, из чего следует вывод о недостатках данной системы для пропорционального представительства. Не учитывая случаи Сеуты и Мелильи, соотношение между одним депутатским местом

иголосами избирателей соответствует 1 : 28 000 в тех избирательных округах, где распределяются по три депутатских мандата. В двух же крупнейших избирательных округах – Барселоне

иМадриде – избирательное соотношение равно 1 : 90 000. Таким образом, соотношение между различными избирательными округами превышает непропорциональность равную, 3 к 1 (см. табл. 1 Приложения).

Как видно из данных таблицы, пропорциональность для получения одного депутатского места в различных провинциях отсутствует. Можно, в противовес, аргументировать, что если бы не устанавливалось минимальное число мест по провинциям, определенные территории, в первую очередь малочисленные, вовсе не имели бы своего представительства в Конгрессе депутатов.

Эта ситуация частично могла бы быть улучшена путем внесения изменений в Органический закон без надобности модифицировать конституционные положения: с одной стороны, начальное минимальное число могло бы быть сокращено до одного депутата на провинцию вместо двух, что закреплено в Органическом законе; с другой стороны, можно было бы расширить общее число депутатов Конгресса депутатов, доведя его до 400 (Конституция это допускает). Использование одного или обоих средств не сделало бы представительство абсолютным, но сократило бы разницу между провинциями, приближаясь к идеалу равной пропорциональности. Если эти предложения оказались бы недостаточными, можно было бы пойти дальше и прибегнуть к изменению конституционных положений либо за счет снижения минимального распределения мест на каждую провинцию, либо путем создания одного-единственного национального округа вместо 50 провинциальных 32.

Сведение всех провинциальных округов в один общенациональный округ облегчило бы разрешение другой проблемы: голоса партий не дробились бы по провинциям, а суммировались бы вместе при распределении мест в парламенте. Это на практике привело бы к равенству в голосовании и помогло бы избежать таких несправедливых результатов, как, к примеру, произошедшие на выборах в 2004 г., когда общенациональная партия Объединенные левые (ОЛ), завоевав 1 млн. 284 тыс. голосов избирателей, получила в конечном итоге лишь 5 парламентских мест. В то же время региональная Баскская националистическая партия (БНП), набрав 421 тыс. голосов, получила 7 депутатских мандатов. Почему это происходит? Потому, что электоральная поддержка БНП концентрируется в ограниченном числе избирательных округов (преимущественно в Стране Басков), а ОЛ, чье организационное ядро составляют коммунисты, имеет «распыленную» поддержку на территории всей страны. Не следует забывать, что это обстоятельство учитывают и сами избиратели, которые, зная о бесперспективности голосовать за ОЛ, предпочитают отдавать свой голос за другую партию, что получило

32 Еще одной возможностью – не такой точной, но более приемлемой, нежели провинциальные избирательные округа – было бы установление избирательных округов в рамках Автономных сообществ (общее их число 17), что согласовывалось бы с административно-территориальной моделью, существующей в Испании.

конкретную политическую цель: надо было учредить Генеральные кортесы, способные принять новую Конституцию Испании. Следует учитывать, что в тот период внутриполитическая ситуация была весьма напряженной, а панорама политических партий

иобъединений весьма пестрой. Помимо целого ряда легализованных партий (социалистическая, коммунистическая и другие), каждый день возникали все новые партии и предвыборные коалиции, большинство которых не имело политического опыта

ибыло подвержено политическому экстремизму. Избирательная система, способствовавшая прохождению в Парламент миноритарных партий, породила бы дробление Конгресса депутатов на мелкие фракции, которые в силу политико-идеологических расхождений оказались бы неспособными разработать и утвердить новую демократическую Конституцию. Намеченные в 1977 г. цели при помощи данной электоральной системы удалось в общих чертах выполнить. Однако введенная в 1977 г. модель приводит к нежелательным результатам 30 лет спустя.

Испанские эксперты ищут возможности пока, правда, исключительно в теоретическом плане, для решения проблемы непропорционального представительства различных партий в Конгрессе депутатов, однако предпочитают при этом не вносить изменения в уже сложившееся деление страны на провинциальные избирательные округа. В частности, предлагается увеличить число депутатов на каждый округ, так чтобы их число превышало 7. Начиная с этого количественного порога система работала бы как пропорциональная и уменьшались бы мажоритарные последствия. Однако эта возможность вызывает новую проблему, т. к. в Конституции (ст. 68) закреплен максимальный лимит депутатов – 400, а в случае введения предлагаемой системы их число следует увеличить, по крайней мере, до 430.

Это не единственная проблема электоральной системы. Имеется и другая, связанная с возрастающей ролью региональных националистических партий в вопросах формирования парламентского большинства. С учетом приблизительного равенства симпатий избирателей между ИСРП и НП, именно миноритарные партии, отстаивающие, как правило, региональные, а не общенациональные интересы, выступают в качестве «ключевого игрока» при формировании правительства. Разумеется, свои голоса регионалы «продают» весьма недешево, требуя взамен своей парламентской поддержки не только финасово-админис- тративные, но и политические уступки. Выход мог быть найден

в том случае, если бы Сенат был действительно палатой территориального представительства автономных сообществ. Однако до сих пор Сенат, несмотря на провозглашенные Конституцией принципы, таковым на деле не является.

В любом случае по состоянию на сегодняшний день не представляется реальным изменение испанской электоральной системы ввиду отсутствия политической воли ведущих политических партий ИСРП и НП, не находящих «общего языка» по многим вопросам государственного строительства.

Общий недостаток пропорциональных систем заключается в возможности благоприятствовать дроблению палат, предоставляя возможность представительства миноритарным группам. В то же время стремление к справедливому пропорциональному представительству различных партий может на практике привести к утрате Парламентом важной способности принимать согласованные решения. Иными словами, фрагментация Парламента оборачивается неспособностью формировать прочное парламентское большинство или стабильное правительство. Поэтому само электоральное право склоняется к коррекции пропорциональных систем и одним из механизмов для достижения этого – введении электорального минимума. В Испании электоральный минимум составляет 3% действительных голосов, поданных в округе голосов (ст. 161.1 Органического закона), цифра, являющаяся недостаточной для достижения желаемого результата.

§3. Муниципальные выборы

Состав Муниципальных советов определен ст. 179 Органического закона, который определяет конкретное число членов Совета в зависимости от численности населения в каждой муниципии (см. табл. 3 Приложения).

Система выборов членов Муниципальных советов, по сути, является в точности такой же, как и процедура выборов депутатов Конгресса депутатов, за исключением того, что ограничительный порог в данном случае устанавливается в размере 5% от поданных голосов в избирательном округе. Исключение составляют малонаселенные муниципии, имеющие советы открытого типа, где жители напрямую избирают мэра по мажоритарной системе.

Для выбора главы Совета, за исключением муниципалитетов, где численность населения составляет от 101 до 250 жи-

телей, кандидатами могут быть только те, кто предварительно возглавлял электоральные списки. После учреждения Совета начинается голосование между избранными членами Совета, претендующими на пост главы Совета. Если один из кандидатов получает абсолютное большинство, он провозглашается главой Совета; если никто не получает данное большинство, то назначается главой Совета тот из кандидатов, кто набрал большее количество голосов в избирательном округе. Для всех избирательных мероприятий на муниципальных выборах, включая общий подсчет голосов и провозглашение избранных, компетентными являются соответствующие зональные избирательные комиссии.

§4. Выборы в кабильдос – Островной совет Канарских островов

Органический закон (ст. 201) устанавливает, что на каждом острове Канарского архипелага избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием определенное число членов Островного совета в зависимости от числа жителей, проживающих в каждом избирательном округе (см. табл. 4 Приложения).

Все электоральные и процедурные требования на уровне муниципалитетов подпадают под нормы, регулирующие выборы членов Островного совета, за исключением системы неизбираемости и несовместимости, совпадающей с установленным для провинциальных депутатов.

§5. Выборы провинциальных депутатов

Как и выборы территориальных сенаторов, избрание провинциальных депутатов являются единственными, которые осуществляются путем косвенного голосования. Число провинциальных депутатов устанавливается в зависимости от населения, проживающего в каждой провинции в соответствии с нормами, закрепленными в ст. 204 Органического закона (см. табл. 5 Приложения).

Депутаты избираются в т. н. судебных округах, распределение между которыми происходит согласно следующим правилам:

– все судебные округа насчитывают, как минимум, по одному депутату;