Современные избирательные системы т.3 - Испания, США, Финляндия, Япония

Указанные нормы представительства сохранятся до следующей переписи населения 2010 г., после которой будет осуществлено перераспределение депутатских мест с учетом численности населения штатов.

Выборщики избираются единым списком по мажоритарной системе относительного большинства. Та партия, чей список набрал наибольшее число голосов, «забирает» всех выборщиков. Так дело обстоит в 48 штатах и Федеральном округе Колумбия. В двух штатах – Небраске и Мэне – применяется иная система. По два выборщика избираются от каждого из штатов в целом (единого избирательного округа), остальные выборщики избираются по округам, сформированным для выборов членов Палаты представителей Конгресса США. В результате, в этих двух штатах возможен раскол в коллегии выборщиков (голосование за разных кандидатов).

Для избрания Президента необходимо 270 голосов выборщиков.

Архаичная процедура избрания Президента и Вице-прези- дента часто вызывает заслуженную критику. Но все попытки заменить косвенные выборы прямыми успеха не имели. Так, например, в 1979 г. сенатор Б. Бэйх представил проект соответствующей поправки к Конституции США, который был поддержан Президентом Дж. Картером. Однако какого-либо понимания со стороны Сената инициаторы поправки не нашли. Свою роль сыграли сила традиции и нежелание менять в целом отлаженный механизм проведения выборов.

Новая волна конституционных инициатив поднялась после президентских выборов 2000 года. Они вновь высветили несовершенство существующей избирательной системы.

И дело не только в том скандале, который закончился вмешательством Верховного суда США, запретившем «ручной» пересчет голосов избирателей в нескольких графствах штата Флорида.

Намного более показательными были статистические данные. При поддержке большинства избирателей (48,4%) кандидат Демократической партии Эл Гор получил только 266 голосов в коллегии выборщиков, тогда как его оппонент – кандидат Республиканской партии Джордж Буш, – имея 47,9% голосов избирателей, добился поддержки 271 выборщика. В итоге именно он стал Президентом Соединенных Штатов.

В истории США подобные системные сбои, когда президентом становился кандидат, набравший меньшее число голосов избирателей, чем его основной конкурент, происходили еще на трех президентских выборах – в 1824, 1876 и 1888 гг.

Несовершенство избирательной системы проявляется и в других формах. Так, на президентских выборах 2004 г. в графстве Бровард штата Флорида были потеряны около 60 000 бюллетеней.

Водном из графств Северной Каролины не досчитались более 4500 голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Врезультате сбоя компьютерной техники в графстве Франклин штата Огайо Дж. Буш получил голоса более 4000 несуществующих, «фантомных» избирателей. Во многих штатах значительная часть избирателей не была допущена к выборам. С другой стороны, в таком штате, как Огайо, избирателей оказалось больше, чем их могло быть в действительности. Здесь избирателям было выдано около 155 000 «условных» бюллетеней (т. е. тех бюллетеней, которые могут быть признаны недействительными после проверки). Для сравнения укажем, что в Пенсильвании с большим населением, чем в Огайо, таких условных бюллетеней было выдано в три раза меньше. Но самая странная история произошла в день выборов. Согласно данным экзит-полов68, кандидат Демократической партии Дж. Кэрри уверенно лидировал, опережая Дж. Буша на 3 млн. голосов, но в итоге он проиграл ему с той же разницей голосов69. Никогда в США данные эк- зит-полов так не расходились с официальными показателями,

68Опрос проводился совместно двумя фирмами Mifotsky International и Edison Media Research по заказу шести ведущих медиа-корпораций США: CBS, NBC, ABC, CNN, Fox News Channel, Associated Press.

69По данным экзит-полов, Дж. Кэрри заручился поддержкой 50,8%, а Дж. Буш – 48,2% голосов избирателей. Согласно официальным данным, большинство избирателей поддержали Дж. Буша (50,9%).

как на выборах 2004 г. Такие факты косвенно подтверждают нарушения, допущенные при проведении выборов и подсчете голосов. Выявление таких фактов, в частности, послужило причиной проведения в том же 2004 году повторного голосования на президентских выборах на Украине. Но для Соединенных Штатов обошлось без последствий. Промолчали иностранные наблюдатели. Промолчали проигравшие демократы и простые избиратели. Для многих из них было проще смириться с поражением, чем признать иллюзорность такого начала демократии, как выборы.

На последних президентских выборах 2008 г. подобных нарушений норм избирательного законодательства было значительно меньше. Но заметно увеличилось число нарушений, связанных с финансированием избирательных кампаний, в основном со стороны Демократической партии.

§4. Выборы в штатах

В отличие от Конституции США, основные законы штатов уделяют вопросам проведения выборов самое пристальное внимание. Практически во всех конституционных текстах содержится не только общая констатация, но и подробное изложение принципов народовластия.

Так, Конституция Массачусетса утверждает: «Только народ Республики имеет исключительное право самоуправления… Вся власть изначально принадлежит народу и исходит от него… Правительственная власть образуется для общего блага, для защиты, безопасности, благосостояния и счастья народа, но не для выгоды, почестей либо особых интересов какого-либо лица, семьи или класса людей; поэтому только народу принадлежит неоспоримое, неотъемлемое и нерушимое право образовывать правительственную власть и реформировать, изменять либо полностью упразднять ее, когда того требуют интересы защиты, безопасности, благосостояния и счастья народа… Для того, чтобы устранить опасность превращения тех, кому дана власть, в угнетателей, народу предоставляется право в те сроки и в том виде, которые закреплены Конституцией, отстранять должностных лиц, возвращая их к частной жизни и заполняя вакансии посредством установленных и регулярно проводимых выборов и назначений… Проведение всех выборов должно быть свободным; и все жители Республики, отвечающие требованиям Конституции, имеют

равное право избирать должностных лиц и быть избранными на государственные должности»70.

Общие конституционные формулы о народовластии конкретизируются в детально проработанных конституционных нормах о выборах и иных институтах прямой демократии.

Конституции штатов различают три вида выборов: общие, специальные и местные.

Входе общих выборов избираются губернатор и лейте- нант-губернатор, законодатели и судьи, выборные должностные лица администрации штата (секретарь, атторней, казначей, аудитор)71.

Общим выборам предшествует выдвижение кандидатов на должности. В большинстве штатов оно проводится на праймериз либо конвентах политических партий. Включение в списки кандидатов возможно также на основании петиций, подписанных определенным числом избирателей. Например, в Нью-Йорке выдвижение кандидатов может быть осуществлено по петиции, под которой собраны подписи не менее 5% избирателей72.

Общие выборы в штатах, как правило, приурочиваются к общим федеральным выборам. Выборные должностные лица исполнительной и судебной ветвей власти избираются по единому избирательному округу, охватывающему всю территорию штата.

Избрание законодательных собраний штатов, ряда коллегиальных органов управления проводится по отдельным избирательным округам, которые формируются легислатурой или Верховным судом штата раз в 10 лет по итогам переписи населения.

Местные выборы проводятся по графствам, муниципалитетам, таунам, тауншипам, поселкам, школьным и специализированным округам. В графствах, например, избираются коллегиальные органы власти – советы графств, а также такие должностные лица местной администрации, как шериф, атторней, казначей, аудитор, клерк, суперинтендант по вопросам школьного образования.

Вмуниципалитетах избираются советы или комитеты, мэры или управляющие, некоторые руководители муниципальных служб.

Вцелом, для регламентации местных выборов характерен уп-

70Статьи 4, 5, 7, 8, 9 Конституции Массачусетса. Аналогичные нормы содержатся в Конституции Вирджинии (статьи 2–6), а также ряда других штатов.

71См.: The Book of the States. 2005 Edition. – P. 350–351. В некоторых штатах перечень их достигает 10 и более лиц.

72Конституция Нью-Йорка. – Раздел 7 статьи IV.

рощенный порядок. В ряде штатов Новой Англии выборы местной администрации проводятся на общих собраниях жителей таунов – старейшей форме прямой демократии73.

Специальные выборы проводятся в основном в случае вакансий по выборным должностям, а в ряде штатов – для избрания судей Верховного и нижестоящих судов.

Наиболее подробно конституции описывают выборы в легислатуру. В большей части штатов (в 33) в палату представителей могут быть избраны лица, достигшие 21 года, прожившие не менее 2–3 лет в штате и не менее одного года в избирательном округе. При выборах в Сенат действуют повышенные цензы: в их состав могут быть избраны лица, достигшие 25 лет (в 9 штатах повышен также ценз оседлости)74.

К этим общим условиям отдельные конституции добавляют такие требования к кандидатам, как «мудрость», «честность», «целостность характера», «бескорыстие» и т. п. До недавнего времени подобные формулировки не имели какого-либо практического значения. Но в 1985 г. они неожиданно обрели вполне реальный смысл благодаря поправке к Конституции Калифорнии, которая предусмотрела возможность смещения с должности в судебном порядке тех лиц, которые добились избрания посредством ложных и клеветнических заявлений75.

В большей части штатов сенаторы избираются на 4 года (в 12 штатах – на два года). Численный состав верхней палаты колеблется от 20 в Аляске до 67 сенаторов в Миннесоте. Члены палат представителей (в отдельных штатах они называются иначе: ассамблеи, палаты делегатов и т. д.) избираются на два года, и только в 5 штатах – на 4 года. Наименьшее число законодателей включает палата представителей Аляски – 40 человек. Самая многочисленная из нижних палат – в Нью-Гемпшире. В ее состав избирается 400 человек, т. е. один депутат примерно от 3089 жителей, в то время как в крупнейшем штате – в Калифорнии один член Ассамблеи избирается от более чем 423 395 жителей76.

73 Подробнее см.: Мишин А.А. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. – М. – 1989. – С. 344; Lawrence D. Open Meetings and Local Governments in North Carolina. – Chapel Hill. – 1986.

74 The Book of the States. 1990–1991. Lexington. – 1990. – V. 28. – P. 125–126.

75 Следует, однако, подчеркнуть, что до настоящего времени еще ни один депутат не был в судебном порядке лишен мандата.

76 Расчеты производились по данным переписи населения 2000 года.

На общих выборах в легислатуры штатов избираются немногим менее 2000 законодателей77.

На последних выборах 2008 г. демократы добились большинства в обеих палатах легислатур в 27 штатах (Алабама, Арканзас, Калифорния, Колорадо, Коннектикут, Делавэр, Гавайи, Иллинойс, Айова, Луизиана, Мэн, Мэриленд, Массачусетс, Миннесота, Миссисипи, Невада, Нью-Гемпшир, Нью-Джерси, НьюМексико, Нью-Йорк, Северная Каролина, Орегон, Род-Айленд, Вермонт, Вашингтон, Западная Вирджиния и Висконсин).

Республиканская партия в 2008 г. сохранила контроль над обеими палатами легислатуры только 14 штатов (Аризона, Флорида, Джорджия, Айдахо, Канзас, Миссури, Северная Дакота, Оклахома, Южная Каролина, Южная Дакота, Теннеси, Техас, Юта и Вайоминг).

В8 штатах Демократическая и Республиканская партии разделили контроль над разными палатами законодательных собраний (Аляска, Индиана, Кентукки, Мичиган, Монтана, Огайо, Пенсильвания и Вирджиния).

Водном штате – Небраске – однопалатная легислатура избирается на непартийной основе.

Внастоящее время губернаторы избираются на 4 года в 48 штатах (в двух штатах – на 2 года). Возрастной ценз для кандидатов в губернаторы, как правило, составляет 30 лет, а ценз оседлости – 5–7 лет78. Тем же требованиям должны отвечать лейте- нант-губернаторы, а также многие другие выборные должностные лица штатов: секретари (36 штатов), атторнеи (43 штата), казначеи (37 штатов) и т. д.79

Примерно в одной трети штатов кандидаты на выборные должности определяются только в ходе праймериз. В других штатах, наряду с праймериз, могут использоваться другие способы выдвижения кандидатов: посредством проведения конвентов или партийных ассамблей, а также подачи петиций избирателей80.

Как и на федеральном уровне, успешное участие в выборах обеспечивает, в основном, достаточность финансовых средств. Так, на выборах губернатора Нью-Йорка в 2004 г. было потрачено 155,8 млн. долл.81 Впрочем, более показательны данные о затратах на каждого избирателя. На губернаторских выборах

77National Conference of State Legislatures//http://www.ncsl.org.

78The Book of the States. 2005 Edition. – P. 217.

79Ibid. – 233.

80The Book of the States. 2005 Edition. – P. 354–355.

81Ibid. – P. 195.

самостоятельно, минуя легислатуру, передают законопроекты на референдум, если под соответствующей петицией собраны подписи определенного числа избирателей, как правило, 5–10% избирателей, принявших участие в последних выборах губернатора штата. При косвенной законодательной инициативе избиратели только ставят перед легислатурой вопрос о принятии или отмене законодательного акта. Впрочем, конституции отдельных штатов предусматривают возможность преодоления обструкции со стороны законодателей. При сборе дополнительного числа подписей инициированный избирателями законопроект выносится на референдум, минуя легислатуру. В ряде штатов (Калифорнии, Вашингтоне, Мичигане) на референдум ставятся два законопроекта – первоначальный, предложенный избирателями, и альтернативный, разработанный законодателями. На референдум законопроект может быть вынесен и по инициативе легислатуры85.

В целом, прямая законодательная инициатива и референдумы используются достаточно часто. Так, на общих выборах 2 ноября 2004 г. в 50 штатах проводилось 162 референдума, из них 59 – в порядке прямой законодательной инициативы. С 1994 по 2004 г. таких референдумов, инициированных избирателями, было более 36086.

Некоторые из них привлекли особое внимание. Так, в Колорадо на референдуме в 2004 г. было предложено изменить порядок избрания выборщиков штата, используя пропорциональную избирательную систему. Это предложение было отклонено. Более успешными были инициативы по запрету однополых браков. Так, в Массачусетсе избиратели внесли соответствующую поправку в Конституцию, что свело на нет усилия Верховного суда, признавшего в процессе конституционного толкования допустимость однополых браков87. В 2004 г. референдумы по тому же вопросу были проведены еще в 10 штатах. И повсеместно такие запреты были поддержаны большинством избирателей88. В 2006 г. эту инициативу поддержали еще 7 штатов.

85 Подробнее см: Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. – М. – 1993. – С. 117–120.

86Matsusaka J.G. 2004 Unitiatives and Referendums // Spectrum. – Winter 2005. – P. 20.

87Ibid. – P. 21.

88Только в одном из штатов – Аризоне – избиратели проголосовали за допустимость однополых браков.

Оценивая институты прямой законодательной инициативы и референдума в штатах, следует отметить ограниченность их применения. Многие конституции очерчивают круг тех вопросов, которые могут пересматриваться в этом порядке. К тому же реализация таких инициатив становится практически невозможной в отсутствие больших финансовых средств, а также поддержки средств информации.

Глава IV. Избирательные округа

Формирование избирательных округов остается одной из самых сложных и во многом не решенных проблем избирательной системы США. После последней переписи населения 2000 г. во многих штатах было осуществлено изменение границ округов по выборам в Палату представителей Конгресса США и легислатуры штатов. Но при этом были допущены нарушения принципа равенства голосов избирателей. Основная причина – стремление сохранить господство правящих в этих штатах партий – Демократической или Республиканской. Так, в контролируемых республиканцами штатах «раскройка» округов осуществлялась таким образом, чтобы цветное население, традиционно поддерживающее демократов, было сконцентрировано в минимальном числе округов. Демократы стремились ограничить представительство тех районов, в основном сельских, где традиционно сильны позиции Республиканской партии.

В одном из решений федерального окружного суда по штату Джорджия было отмечено такое нарушение, как «преднамеренное и систематическое благоприятствование интересам сельской местности и внутригородских кварталов в ущерб интересов пригородов к северу, востоку и к западу от Атланты»89.

По оценке известного специалиста М. МакДоналда, политически нейтральные планы изменения округов были осуществлены только в шести штатах. В 27 штатах они были направлены на ук-

89 Larios v. Cox, 300 F, Suppl. 2d 1320 (ND Ga 2004). Окончательную «раскройку» округов в штате Джорджия завершил сам федеральный окружной суд, утвердив схему, предложенную назначенным им экспертом. Отклонения от нормы представительства по его схеме составили менее 2%, тогда как по отвергнутому проекту легислатуры штата – 9,98%.

репление господства одной из двух партий, в остальных штатах – на сохранение существующего баланса политических сил90.

В этой ситуации Верховный суд США предпочел «закрыть глаза» на многие нарушения, поддержав «нарезку» избирательных округов в Северной Каролине (решение по делу Ислей против Кромарти)91, в Пенсильвании (решение по делу Виет против Джубилерера)92, в Техасе (решение по делу Лига объединенных латиноамериканских граждан против Перри)93 на том основании, что политические факторы не являются предметом судебного рассмотрения94.

Такое изменение позиции Верховного суда США побудило многих заинтересованных лиц искать защиты в судах штатов. Так, за последние 6 лет в них были оспорены 23 плана по изменению избирательных округов по выборам верхних палат и 24 плана изменения избирательных округов по выборам нижних палат легислатур95. В 11 штатах такие планы были признаны судами недействительными (в частности, в Аляске, Флориде, Иллинойсе, Орегоне, Пенсильвании, Техасе, Вирджинии). В Аризоне суд графства Марикопа выработал новую конституционную доктрину, согласно которой при «раскройке» избирательных округов необходимо руководствоваться требованием обеспечения состязательности выборов96. В 2004 г. ту же позицию занял Верховный суд штата.

Однако в большей части штатов такое расширение оснований для судебного пересмотра границ избирательных округов не было поддержано. Суды продолжают применять недостаточно эффективные критерии, допускающие существенные отклонения от общего принципа равенства голосов избирателей (отклонение от нормы представительства не более чем на 10%, учет границ существующих административно-территориальных единиц).

Как следствие, действующие составы Палаты представителей Конгресса США и легислатур отдельных штатов не отражают в пол-

90 McDonald M. A. Comparative Analysis of Redistricting Institutions in the United States. 2001–2002 // State Politics and Policy Quarterly. – Winter 2004. – P. 386–388.

91Easley v. Crovartie. 532 U.S.234 (2001).

92Vieth v. Jubelirer. 541 U.S. 267 (2004).

93League of United Latin American Citizens v. Perry. No 05-204 (2006).

94См. также решение Верховного суда США по делу Хант против Кромарти (Hunt v. Cromartie. No. 99 – 1864, 18.04.2001).

95The Book of the States. 2005 Edition. – P. 119. В общей сложности,

в40 штатах было подано не менее 150 судебных исков.

96Ibid. – P. 120.