Современные избирательные системы т.3 - Испания, США, Финляндия, Япония

гандистской кампании не может продолжаться менее десяти и более двадцати дней и заканчивается за сутки до голосования. За пять дней до голосования запрещены публикация, полное или частичное распространение и комментирование сведений или общих результатов какого-либо опроса или исследования общественного мнения, а также пробное голосование, которое имеет отношение к вопросам, поставленным на референдуме.

Голосование осуществляется лично гражданином путем подачи бюллетеней, вложенных в конверт официально установленной формы. Голосующий вносит в бюллетень только слова «да» или «нет» или оставляет его незаполненным, что равносильно воздержанию от голосования. По прошествии пяти дней после осуществления общего подсчета голосов провинциальные избирательные советы, если не было заявлений о нарушениях в процедуре проведения референдума, объявляют результаты голосования и тут же сообщают их в центральный избирательный совет, который по получении сведений из всех провинций приступает к подведению итогов референдума на основании протоколов, полученных от провинциальных избирательных советов. Центральный избирательный совет в лице своего председателя официально объявляет общий результат референдума и сообщает его председателю правительства и руководителям палат парламента. Какого-либо дополнительного утверждения результатов референдума со стороны парламента или других государственных органов не требуется.

На основе и в развитие основных принципов, содержащихся в ст. 15, Конституция определяет и конкретизирует серию правил и норм (ст. 66–71, 140, 141, 152), служащих точкой отсчета для различных процедур избрания представителей граждан, как в органы общенациональной законодательной власти (Генеральные кортесы), так и законодательные инстанции регионального и местного уровней. Отсюда следует первое заключение: ввиду разноуровневого характера представительных политических структур в Испании отсутствует единственная процедура выборов. Количество процедур зависит от набора представительных органов, хотя, следует признать, сама методология избирательного

5 Ст. 1 Конституции гласит: «Испания провозглашается как правовое, социальное и демократическое государство, основанное на верховенстве закона, и которое защищает справедливость, равенство и политический плюрализм как высшие ценности своей правовой системы».

процесса в различные законодательные органы имеет достаточно схожий характер. В испанском электоральном законодательстве сосуществуют системы прямых и косвенных выборов (избрание членов провинциальных советов и сенаторов от автономных сообществ). В свою очередь, прямые выборы подразделяются на пропорциональные (избрание членов Конгресса депутатов Генеральных кортесов и парламентов автономных сообществ) и мажоритарные (избрание членов Сената Генеральных кортесов).

§2. Органический закон об общем избирательном режиме

В развитие вышеупомянутых конституционных положений Генеральные кортесы 19 июня 1985 г. приняли Органический закон 5/1985 об общем избирательном режиме, в который в дальнейшем вносились многочисленные изменения и дополнения6. Данный закон является основой электорального законодательства Испании. Он установил базовые критерии, регулирующие электоральную деятельность в Испании. Закон имеет следующую структуру.

1. Первый раздел – закрепляет общие требования при проведении всеобщих прямых выборов, регулирует вопросы, связанные с реализацией активного/пассивного избирательного права и деятельности органов избирательной администрации, в частности Избирательной комиссии (Oficina del Censo), а также фиксирует общую процедуру, которая должна осуществляться на любых выборах: выдвижение кандидатов, агитация, избирательная кампания, подсчет голосов, оглашение результатов выборов, процедура подачи жалоб, типификация правонарушений, контроль за использованием администрацией средств, выделенных для проведения выборов. Начальные положения закона имеют характер базовой нормы и поэтому должны в обязательном порядке исполняться в ходе реализации всех избирательных процедур, включая выборы в Законодательные собрания (региональные парламенты) автономных сообществ7.

6 Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio del Régimen Electoral General. BOE, 22 de junio de 1985.

7 Те положения, которые не рассматриваются ОЗОЭР в качестве базовой нормы, как правило, имеют дополнительные толкования в законодательствах соответствующих автономных сообществ (ст. 1.2 и п. 2 первой дополнительной части ОЗОЭР).

2.Второй раздел закона посвящен исключительно порядку выборов в Генеральные кортесы, т. е. депутатов и сенаторов, однако в отношении последних закон применяется только к избираемым прямым голосованием, а не назначаемым в качестве территориального представителя (ст. 69.5 Конституции 1.а).

3.Третий раздел регулирует т.н. «местные выборы», т. е. порядок избрания членов мэрий, региональных советов и провинциальных советов. Последние, как и территориальные сенаторы, избираются в результате косвенной процедуры голосования.

4.Четвертый раздел, дополненный Органическим законом 1/87 от 2 апреля 1987 г., определяет порядок выборов для избрания представителей в Европейский парламент.

Что касается автономных сообществ, то наряду с базовыми принципами, вытекающими из закона, в их региональных законодательствах применяются избирательные законы, которые регулируют процедуру выборов в соответствующие законодательные Ассамблеи каждого из автономных сообществ. Однако, учитывая базовый характер Органического закона, различия в законах автономных сообществ носят не субстантивный, а второстепенный характер.

§3. Активное избирательное право

Отправной точкой любого избирательного процесса в Испании является Королевский декрет о созыве выборов, утверждаемый Советом министров и скрепляемый подписью председателя правительства. В документе фиксируются дата голосования (54 дня после объявления созыва) и избираемый орган (Конгресс депутатов, Сенат). Согласно ст. 42 Органического закона, в случае прекращения парламентской легислатуры, Королевский декрет должен быть издан за 25 дней до завершения мандата палат. Вступление декрета в силу (с момента его опубликования в Официальном государственном бюллетене – Boletín Oficial del Estado) кладет начало ряду процедур, составляющих электоральный процесс, каждая из которых должна быть осуществлена в предписанные и неизменяемые сроки. Участниками электорального процесса являются как государственные структуры и политические партии или объединения, так и рядовые граждане, обладающие правом голоса и желающие принять участие в выборах.

Первым и, наверное, наиболее важным из общих элементов всех избирательных процедур является избирательное право,

которое включает как активное, так и пассивное избирательные права. Представительная демократия предполагает необходимость установления особой связи между гражданами и их представителями, которая реализуется посредством осуществления права на участие в голосовании. В свою очередь, это право предполагает необходимость определения лиц, которые наделены данным правом и которые могут его реализовать. Активное избирательное право определяет, в конечном счете, какие категории лиц составляют электорат.

В данном вопросе можно проследить историческую эволюцию от установления ограниченного избирательного права, характерного для первой половины XIX века, и его переход к всеобщему избирательному праву, где исчезают условные ограничения в способности для участия в голосовании. Активная избирательная способность конфигурируется при помощи общих требований, среди которых основную роль играют две базовые идеи: избирательное право как фундаментальное право и гарантия свободы избирателя в его осуществлении. Безусловно, всеобщее избирательное право не означает, что все без исключения имеют право голосовать, т. к. всегда существуют определенные законом условия, в силу которых определенным лицам/категориям лиц отказывается в осуществлении данного права. Однако отказ в праве голоса должен быть юридически обоснованным в момент лишения лица/категории лиц данного фундаментального права. В действительности с момента введения всеобщего избирательного права, которое первоначального распространялось исключительно на мужчин, до современного его состояния отмечается постепенное расширение электората как следствие постепенной отмены или снижения различного рода ограничений. В 1933 г. впервые испанские женщины получили право участия в выборах, которым до этого обладали лишь совершеннолетние мужчины. Клара Кампоамор, одна из первых испанских депу- татов-женщин, активно выступавшая в защиту избирательного права женщин, подвергалась политическим преследованиям, а после поражения Республики в Гражданской войне 1936–1939 гг. была вынуждена покинуть Испанию. В ходе обсуждения проекта республиканской Конституции К. Кампоамор неоднократно выступала в публичных прениях, требуя предоставления испанским женщинам равных с мужчинами избирательных прав. Ее мнение было принято во внимание. Конституция Испании 1931 г. в своей ст. 36 закрепила, что «граждане обоих полов, старше 23 лет, име-

ют одинаковые избирательные права в соответствии с законом о выборах». Конституция впервые в истории страны признавала право женщин на развод, равенство как между внебрачными, так и детьми, рожденными в браке. Однако одним из главных достижений нового конституционного правопорядка было установление равного универсального голосования. Таким образом, Испания в этом отношении стала в один ряд с другими демократическими странами мира. Женщина перестала быть «объектом» дискуссий, а стала «субъектом», имеющим право высказывать мнение, которое должно быть услышанным.

Необходимыми условиями, определяющими активное избирательное право в Испании, являются следующие.

Первое условие: гражданство (национальность). Это избирательное право определяется как политическое, т. к. таковым обладают лишь граждане страны (ст. 2.1 «Избирательное право принадлежит испанцам»). От этого принципа есть отступления, но только при условии их закрепления в международном договоре или законе, в силу которых право избирать и быть избранным на муниципальных выборах предоставляется на основе взаимности иностранным гражданам, проживающим на территории Испании (ст. 13.2 Конституции). В силу этого положения иностранцам, имеющим двойное, в т. ч., разумеется, испанское гражданство (к этой категории относятся граждане ряда стран Латинской Америки), а также гражданам стран ЕС, проживающим в Испании, предоставляется право голоса на муниципальных выборах или на выборах в Европейский парламент.

Второе условие: достижение совершеннолетия («Избирательное право принадлежит испанцам, достигшим совершеннолетия»). При определении возраста, при котором наступает совершеннолетие, на протяжении XIX века до наших дней можно проследить постепенное понижение возрастной планки. В испанском законодательстве данный возраст равен 18 годам (ст. 12 Конституции). Это требование гарантирует способность лица осмысленно подойти к выражению своего мнения в ходе голосования.

Третье условие заключается в полной способности лица обладать и реализовывать свои гражданские и политические права. Ст. 3 закона перечисляет в трех пунктах обстоятельства, которые могут лишить лица активного избирательного права: осужденные по вынесенному судебному решению, к которым в качестве основной или дополнительной санкции применяется лишение изби-

рательного права8; объявленные недееспособными по решению суда; помещенные в психиатрический диспансер по решению суда, если ввиду данного обстоятельства лицо не обладает достаточной степенью дееспособности для осуществления своего права.

Таким образом, избирательным правом обладают лица с активной избирательной способностью, но его реализация зависит от еще одного условия, а именно включение избирателя в избирательный список. Список избирателей – это официальный перечень лиц, обладающих активным избирательным правом. На любых выборах принципиально важным для обеспечения реального представления нации избираемым органом является конкретизация лиц, обладающих избирательным правом. Иными словами, избирательный список служит для проверки реального существования фундаментального права на выбор, позволяя также эффективно распределять избирателей по определенным округам, где они имеют возможность реализовать свое право голоса.

При выборе органа, ответственного за подготовку списка избирателей, в Испании выбор пал на Управление по избирательному цензу, включенное в состав Национального института. Этот орган действует под руководством и контролем Центральной избирательной комиссии. Универсальность списков, т. е. включение в них всех лиц с активной избирательной способностью осуществляется в испанском законодательстве посредством разграничения двух списков: одного для лиц, проживающих на территории Испании, и другого – для граждан, находящихся за границей. В случае внесения одного и того же лица в два или более списков, предпочтение отдается его последней регистрации.

После объявления даты выборов избирательные списки должны быть выставлены для публичного ознакомления с тем, чтобы заинтересованные лица могли подать жалобу касательно своего включения или исключения из соответствующего списка. Жалоба подается в Управление по избирательному цензу. На принятые Управлением по избирательному цензу реше-

8 На самом деле, редакция ст. 3 является следствием действующего на тот момент УК 1983 г., согласно которому можно было в качестве основной или дополнительной санкции лишать прямого избирательного права. Новый УК 1995 г. содержит ограничительный критерий в отношении применения санкций, лишающих прав, и т. о. не перечисляет среди санкций лишение избирательного права. Следовательно, можно сделать вывод, что данное условие, ограничивающее гражданские и политические права, уже не действует.

ния можно подать иск в суд первой инстанции, который обязан вынести решение в срок 5 дней. Этим по закону завершается порядок судебного разбирательства. Следует учитывать, что если включение/исключение из избирательного списка затрагивает реализацию фундаментального права, то, согласно ст. 23.1 Конституции, пострадавшее лицо имеет право подать жалобу на нарушение своих конституционных прав.

Конституция устанавливает (ст. 68, 69, 140, 152), а закон развивает положение о праве на всеобщие, свободные, прямые и тайные выборы. Всеобщность предполагает, что избирать могут все совершеннолетние граждане Испании, при тех условиях, что на них не распространяются ограничительные положения ст. 3 закона и они занесены в списки избирателей.

Избирательное право является свободным, т. к. существует прямое запрещение любой формы принуждения, угрозы или применения силы, способной воздействовать на гражданина и на его право голоса. Запрет на любую форму принуждения, угрозы или применения силы дополнен уголовной ответственностью за данное преступление.

Данное право является равным ввиду того, что каждый гражданин имеет один-единственный голос, который может быть подан единожды. В принципе голоса являются равными9. Органический закон запрещает подачу больше одного голоса и рассматривает такой акт как правонарушение.

Оно является прямым, потому что посредством осуществления права голосования избираются те кандидаты, которые предпочтительны в качестве представителей. Как уже было сказано, исключение представляют выборы в провинциальные советы и выборы сенаторов от территорий.

Наконец, выборы являются тайными, т. к. установлен запрет на «раскрытие» любым гражданином своего голоса. Это положение усилено применением мер уголовной ответственности к лицам, нарушившим данный запрет.

9 Независимо от конституционного и законодательного закрепления, следует признать, что в испанской избирательной системе наблюдаются различные обстоятельства и факты, позволяющие предполагать, что принцип равного голосования не всегда и безусловно соблюдается. Такие обстоятельства, как минимальное количество депутатских мест на каждый избирательный округ, предварительно определенное количество избирательных округов и максимальное число депутатов Генеральных кортесов, ставят под вопрос реальность практического применения принципа равенства голосов.

§4. Пассивное избирательное право

Пассивное избирательное право определяет, кто может выдвинуть свою кандидатуру на выборах для занятия того или иного представительского поста. Определение пассивного избирательного права в качестве доступа к общественным и государственным должностям на равных условиях также является фундаментальным правом. Данное право базируется на двух требованиях, содержащихся в Органическом законе: 1) иметь активную избирательную способность, т. е. быть совершеннолетним дееспособным гражданином Испании; 2) не подпадать под причины «неизбираемости». Эти причины заключаются в серии различных обстоятельств, совпадающих у одного лица с активной избираемой способностью. При наличии таких обстоятельств данное лицо не обладает пассивным избирательным правом. Причины «неизбираемости» немногочисленны и детально разработаны в испанском законодательстве в ст. 70 Конституции и в ст. 6, 7 и 154 Органического закона. К ним относятся следующие:

1.Лицо объявляется недостойным представлять нацию. Эта причина, ранее распространявшаяся на нищих, сейчас сокращена к указанным в ст. 6.2 Органического закона случаям. Речь идет

олицах, осужденных по окончательному решению суда к лишению свободы, а также о тех, кто обвинен в таких преступлениях, как мятеж (ст. 472 и посл. УК) и терроризм (ст. 571 и др. УК), хотя решения по их делу и не были вынесены10.

2.Наиболее многочисленные причины неизбираемости преследуют в качестве цели гарантии свободы выбора электората.

10 В данном случае, как и в активной избирательной способности, также произошло изменение в части причины неизбираемости в результате принятия в 1995 г. нового УК, который в ст. 39 сохраняет в качестве меры наказания лишение прав быть избранным на срок, предусмотренный окончательным приговором (ст. 44 УК). Однако данная мера не налагается, по сравнению с предыдущим УК 1983 г., в качестве дополнения к лишению свободы и применяется только в отношении лиц, приговоренных к лишению свободы на срок до 10 лет, и только в случаях, когда суд считает данную меру необходимой «ввиду тяжести преступления и ввиду наличия прямой связи между дополнительной мерой (лишение пассивного избирательного права) с совершенным преступным деянием», что должно быть указано в решении суда (ст. 55 УК). Таким образом, данная мера является дополнительной, применяемой в зависимости от срока действия основной меры наказания и действующей с момента доказательства необходимости ее применения.

К категории неизбираемых относятся те лица, которые в силу занимаемых должностей на государственных постах или в общественных органах обязаны быть политически нейтральными, либо те, которые по причине занимаемых руководящих должностей, хотя и косвенно, но могут иметь определенное влияние на изъявление избирателями своего выбора. В ст. 6.1 закона оговаривается, что к такой категории лиц относятся Король и члены королевской семьи, председатели Конституционного и Верховного судов, Народный защитник, главный государственный прокурор, магистры, судьи и прокуроры, находящиеся на действительной воинской службе военные, служащие органов безопасности и полиции. Ст. 6.3 закрепляет причины неизбираемости, применяемые к определенным должностям, связанным с определенной частью территории. Иными словами, неизбираемость применяется только к избирательным округам, где данная должность осуществляется, что не исключает возможность для данного лица выдвигать свою кандидатуру в других избирательных округах. Неизбираемость сохраняется во время занятия должности, однако возможен отказ от нее на условиях, закрепленных в ст. 7 Органического закона, с целью участия в выборах.

Причиной неизбираемости может быть также должностная несовместимость (ст. 70 Конституции и ст. 155 Органического закона для всеобщих выборов). Речь идет об условиях, не позволяющих, чтобы две должности, исполняемые одним лицом одновременно, были представительными, либо чтобы одна была представительной, а другая иного характера. При наличии несовместимости избрание такого кандидата приводит к аннулированию голосования в его пользу, т. к. он не обладает пассивным избирательным правом. Однако, согласно закону, несовместимость не является «тотальной». Избранный кандидат имеет право сделать выбор между приобретенной представительной должностью и той, которая рассматривается как несовместимая. В итоге должностная несовместимость и неизбираемость, наряду с совпадающими ограничительными аспектами, обладают и принципиальным различием. Следует отметить особенность, установленную в испанском избирательном законодательстве, относительно неизбираемости и несовместимости в случае выборов в Европейский парламент. В обоих случаях законодательство исходит из причин, предусмотренных в Органическом законе для всеобщих выборов, но устанавливает особую несовместимость быть европейским парламентарием и депутатом Генераль-

Глава III. Органы, отвечающие за организацию и проведение выборов 29

ных кортесов либо членом законодательных ассамблей автономных сообществ. Законодательством не допускается возможность выбора в случае совпадения мандатов, т. к. несовместимость автоматически разрешается в пользу последней приобретенной должности избранного лица (ст. 211.3 Органического закона).

Глава III. Органы, отвечающие за организацию и проведение выборов

§1. Система избирательных комиссий

Любой демократический избирательный процесс предполагает проведение выборов в условиях абсолютной «чистоты» и прозрачности, для гарантии политического плюрализма, позволяющего гражданам свободно и ответственно осуществлять свой выбор. Необходимым элементом для достижения этой цели является электоральная администрация. Она состоит из ряда органов, участвующих в электоральном процессе и призванных обеспечивать его эффективную реализацию. Из функций, присущих всему избирательному процессу (гарантия фундаментального права голоса и представительного характера государственных органов, избираемых таким путем), можно вывести основные задачи электоральной администрации. В первую очередь, создание условий для осуществления избирательного процесса; во-вторых, гарантия участия в нем всех и только тех, кто обладает соответствующим правом; в-третьих, обеспечение объективности, транспарентности (в рамках, допускаемых законом) и чистоты на протяжении всего процесса. Отсюда главной чертой, характеризующей электоральную администрацию, является беспристрастность, для достижения которой требуется, по мере возможности, ограничить ее зависимость от существующей политической власти.

Органический закон (ст. 8–41) предписывает учреждение полупостоянной электоральной администрации, наделенной иерархической структурой, обширными правовыми полномочиями и значительным уровнем автономии. Параллельно, в качестве органа технического содействия, предписывается создание Управления избирательного ценза, который, несмотря на свою принадлежность к государственной администрации (включен в состав Национального института статистики), осуществляет свои