Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

51

ка» – это техногенная катастрофа, главной, но отнюдь не единственной причиной которой, скорее всего, была некачественная клепка металлической обшивки кор-

пуса корабля на верфях судостроительной компании Harland and Wolff. В то же время катастрофа 11 сентября 2001 года к числу технологических не относится,

поскольку была вызвана действиями террористов – камикадзе1.

Международное право рассматривает и еще одну возможную причину рез-

кого ухудшения экологической обстановки в отдельно взятом регионе. Это дея-

ние, предусмотренное Международной конвенцией о запрещении военного и лю-

бого иного враждебного использования средств на воздействия природную сре-

ду2. Нанесение ущерба природной среде в результате военных действий, полу-

чившее название «экологическая война», может осуществляться по двум направ-

лениям:

1.Причинение ущерба окружающей среде на территории противника преднамеренно или случайно;

2.Использование искусственных изменений природной среды как пря-

мого средства ведения боевых действий3.

Последствия одного из первых попыток применения средств и методов

«экологической войны», которые широко применялись во время войны в Индоки-

тае в 60-70 годы ХХ столетия, до сих пор оказывают свое негативное воздействие не только на окружающую среду, но и на генофонд подрастающего поколения.

Если рассматривать сложившуюся на настоящий момент миграционную об-

становку именно применительно к экологической миграции, миграции по причине нарушения права личности на благоприятную окружающую среду, то можно сделать

1См.: Налог на прогресс <http://inauka.ru/analysis/article> (дата обращения 12 декабря 2020 года).

2Международная конвенция о запрещении военного и любого иного враждебного использования средств на воздействия природную среду. Принята 10 декабря 1976 года Резолюцией 31/72 на 96-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН. // Резолюции и решения, принятые Генеральной Ассамблеей ООН на тридцать первой сессии. Т. 1. 21 сентября – 22 декабря 1976 года. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Тридцать первая сессия. Дополнение № 39(А/31/39). Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1977. С. 35 – 37.

3Батырь В. А. Международное гуманитарное право: учебник для ВУЗов. 2-ое изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2011. С. 361.

52

вывод о том, что данный вид миграционных процессов затронул практически весь мир.

Из девяти миллионов беженцев в Содружестве Независимых государств (12

из 15 государств после распада Советского Союза), 700 тыс. вынуждены покинуть свои дома из-за экологического ущерба:

–375 тыс. человек были вынуждены мигрировать после Чернобыля;

–100 тыс. покинули Казахстан из-за загрязнения 35000 квадратных кило-

метров в бассейне Аральского моря;

– 150 тыс. бежали из-под Семипалатинска (север Казахстана), где находится один из крупнейших ядерных испытательных полигонов1.

Не избежали экологической миграции и жители других стран мира. По оценке международного комитета Красного Креста, число экологических мигран-

тов в 2021 году составит 31 миллион человек2. Новая Зеландия готовится прини-

мать беженцев из островов Тувалу, где существует высокий риск серьезного за-

топления отдельных островов из-за повышения уровня моря, охватывающий 26

квадратных километров суши и где проживает более 11 тысяч человек. Аналогич-

ная судьба, по многочисленным оценкам ученых, ожидает 300 тысяч жителей Мальдив. Исчезновение под водой целых островных государств, по мнению Мар-

ковой Е. Ю., приведет не только к нарушению нескольких признаков правосубъ-

ектности государства, в результате чего оно прекратит свое существование, но и возникновению международно-правовой коллизии: продолжать ли считать дан-

ную категорию экологических мигрантов гражданами исчезнувшего государства или считать их лицами без гражданства3. Участь экологических мигрантов ждет и жителей многих прибрежных районов континентальных частей света. Так, по не-

которым оценкам, в ближайшее время ожидается возникновение вынужденной

1 Техногенные катастрофы: история и будущее <http: // www.i-stroy.ru / docu / ecology / tehnogennyie_katastrofyi_istoriya_i _buduschee> (дата обращения 15 декабря 2020 года).

2 Красный крест: число экологических беженцев во всем мире превысило 30 млн человек <https://news.myseldon.com/ru/news/index/261319390> (дата обращения 15 октября 2021 года).

3 См.: Маркова Е.Ю. Экологическая миграция. Судьба населения островных государств, уходящих под воду // Миграционное право. 2018. №1. С. 3-5.

53

экологической миграции из некоторых районов Вьетнама, связанной с климатиче-

скими изменениями 1.

Всего же, по оценкам зарубежных правоведов и экологов, занимающихся исследованиями в данной области, общее количество экологических мигрантов, в

том числе, из-за изменения климата, в мире к 2050 году составит 150–200 милли-

онов человек2. Хотя, по мнению Hein de Haas, в отсутствие какой-либо помощи со стороны международного сообщества и отдельных государств, на уровень мигра-

ции по экологическим причинам очень сильно влияет фактор отсутствия средств на переезд у наиболее обездоленной части населения3.

В Российской Федерации на законодательном уровне вопросы правового ре-

гулирования перемещения (переселения) населения, в том числе принудительно-

го, из зон, где в результате техногенной аварии нарушается конституционное пра-

во личности на благоприятную окружающую среду, рассматриваются в законах так называемой «чернобыльской группы» – нормативных актах, связанных с за-

конодательным регулированием преодоления последствий адресных чрезвычай-

ных ситуаций с негативными последствиями в экологической сфере и остаточным радиационным заражением местности, опасным для человека.

Это:

1. Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подверг-

шихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»4;

1См.: Письменная Е.Е., Карабулатова И.С., Рязанцев С.В., Лукьянец А.С., Маньшин Р.В. Влияние изменения климата на миграцию из Вьетнама в Россию, как фактор трансформации геополитических отношений. В сборнике: Социально-экономические и гуманитарно-философские проблемы современной науки. М.: Уфа: Ростов-на-Дону: Изд-во Уфимского государственного университета экономики и сервиса, 2015. С. 111-115.

2Environmental migrant <https://ru.hrvwiki.net/wiki/Environmental_migrant#cite_note- Christian_Aid_2007-30> (дата обращения 15 октября 2021 года).

3Hein de Haas Climate refugees: The fabrication of a migration threat <https://heindehaas.blogspot.com/2020/01/climate-refugees-fabrication-of.html> (дата обращения 16

октября 2021 года).

4Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 года №1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. Федерального закона от 24.04.2020 года №147-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №21. Ст. 699.

54

2. Федеральный закон Российской Федерации «О социальных гарантиях гражданам, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных ис-

пытаний на Семипалатинском полигоне»1;

3. Федеральный закон Российской Федерации «О социальной защите граж-

дан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на про-

изводственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»2.

Это «чернобыльская» группа нормативных актов, называемая так в связи с

тем, что:

–Закон Российской Федерации о государственном регулировании ликвидации последствий чернобыльской катастрофы был принят ранее двух других законов;

–во-вторых, масштабы аварии, последствия радиационного заражения местности после аварии на четвертом энергоблоке Чернобыльской АЭС и, глав-

ное, общественная огласка перевели данную трагедию в разряд несравненно более значимого, знакового события, несравнимого с аварией на производственном объ-

единении «Маяк» в Челябинской области и высоким уровнем радиационного за-

ражения на Семипалатинском ядерном полигоне.

Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» является основой всей законодательной базы, посвященной защите жертв радиационных катастроф, не только в силу масштабности чернобыльской аварии и ее послед-

ствий, но, в первую очередь, в силу своей проработанности. Остальные два нор-

мативных акта являются, по сути, отсылочными нормативными актами. «Чернобыльское» законодательство вызывает, пожалуй, наиболее противо-

речивые оценки своей роли в законодательной системе России.

1Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2002 года № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 24.04.2020 года №147-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. №2. Ст. 128.

2Федеральный закон Российской Федерации от 26 ноября 1998 года №175-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (в ред. Федерального закона от 24.04.2020 года №147-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. №48. Ст. 5850.

55

Так, Черепанцева Ю.С. считает данные нормативные акты «…единственным примером разностороннего регулирования мер по социальной защите граждан»1.

Зырянов А. И., судья Верховного суда Российской Федерации в отставке,

оценивая его значение, тем не менее, считает, что многочисленные дополнения и изменения, вносимые, например, в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», превратили его «…в один из самых запутанных норматив-

ных актов России»2.

При анализе различных точек зрения на данные нормативные акты, стоит принять во внимание, что «чернобыльское» законодательство – это система норм,

специально ориентированная на решение определенной задачи – социальной за-

щиты лиц, пострадавших при конкретных чрезвычайных ситуациях экологиче-

ского характера. В этом и слабость данного законодательства – ориентирован-

ность на сугубо конкретную ситуацию, но в тоже время и его сила – правовое ре-

гулирование не абстрактной, а реальной чрезвычайной ситуации и связанных с ней последствий. Именно это диктует необходимость внесения множества попра-

вок, т. е. тут прослеживается обратная связь – оперативное реагирование на изме-

няющиеся обстоятельства. Поэтому, говоря о «чернобыльском» законодательстве,

можно говорить о нем как о примере нормативных актов, содержащих механизм разностороннего регулирования мер по социальной защите лиц, пострадавших при конкретных чрезвычайных ситуациях экологического характера.

Одним из направлений правового регулирования Закона Российской Федера-

ции «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вслед-

ствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» как головного нормативного акта зако-

нов «чернобыльской» группы, помимо обеспечения социальной защиты лиц, по-

страдавших при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, в

разделе II «Режим и экологическое оздоровление территорий, подвергшихся радио-

1Черепанцева Ю.С. Правовая защита территорий и граждан при чрезвычайных экологических ситуациях. Дис. канд… юрид. наук. Оренбург, 2000. С. 146-147.

2Зырянов А. И. Компенсация морального вреда гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС // Российский судья. 2005. № 4. С. 25-27.

56

активному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», стало вве-

дение в законодательство Российской Федерации механизма правового регулирова-

ния ранжирования пострадавших в экологическом плане территорий, прилегающих к месту произошедшей чрезвычайной ситуации природного и техногенного характе-

ра, по степени их пригодности для проживания и процесса принудительной, вынуж-

денной и добровольной миграции с территорий, где нарушается право личности на благоприятную окружающую среду и существует угроза жизни и здоровью жителей.

Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» примени-

тельно к произошедшей аварии на Чернобыльской АЭС, устанавливает следую-

щие зоны, разделенные по степени радиационной зараженности, и вытекающей из этого возможности проживания на данной «…территории:

–зона отчуждения;

–зона отселения;

–зона с правом на отселение;

–зона проживания с льготным социально-экономическим статусом».

Уровень радиационной зараженности местности определяет установленные Законом градации и механизм переселения проживающего на этих территориях населения. Наиболее радикальные меры по отселению населения предусмотрены для наиболее радиационно-зараженной зоны отчуждения, жители которой были эвакуированы сразу после катастрофы. Закон запрещает гражданам в зоне отчуж-

дения на территории Российской Федерации длительное пребывание, ограничива-

ет на еѐ территории хозяйственную деятельность и природопользование.

Подобные радикальные меры (принудительная экологическая миграция)

предусмотрены для той части зоны отселения, где уровень радиационного загряз-

нения превышает установленный Законом уровень. Для жителей остальной части зоны отселения, принявших решение о добровольном переселении на другое ме-

сто жительство, Закон предоставляет право на возмещение вреда и меры социаль-

ной поддержки.

57

При добровольном переселении на другое место жительства право на воз-

мещение вреда и меры социальной поддержки сохраняется и у жителей зон с пра-

вом на отселение. В зоне проживания с льготным социально-экономическим ста-

тусом подобные льготы для жителей зоны не предусмотрены. Предусмотрено лишь создание «…хозяйственно-экологической структуры, обеспечивающей улучшение качества жизни … выше среднего уровня, компенсирующая отрица-

тельное воздействие психоэмоциональной нагрузки, связанной с чернобыльской катастрофой и применением контрмер».

Порядок добровольного отселения жителей зоны отселения и зоны с правом на отселение установлен Правительством Российской Федерации. В соответствии с его постановлением «…органы местной администрации, на территории которой переезжают граждане из зоны проживания с правом на отселение (зоны отселе-

ния), обеспечивают … благоустроенной жилой площадью, … или предоставляют право на внеочередное приобретение квартир…»1. Компенсация затрат осу-

ществлялась за счет средств Единой государственной программы по защите насе-

ления Российской Федерации от последствий Чернобыльской катастрофы на

1993-1995 годы и на период 2000 года2. Данная программа впоследствии продля-

лась на 2001 год3. На последующие года программа не продлевалась, но по состо-

янии на 01 января 2022 год не утратила силу.

Данные положения Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Черно-

быльской АЭС», во-первых, узаконили существующее положение дел (в первые же дни после аварии на Чернобыльской АЭС из наиболее опасной тридцатикило-

1Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1992 года №1008 «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на чернобыльской АЭС» (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 21.03.1996 года №313) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №5. Ст. 387.

2Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997 года №1112 «О Федеральной целевой программе по защите населения Российской Федерации от воздействия последствий Чернобыльской катастрофы на период до 2000 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №37. Ст. 4300.

3Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 года №1034 «О продлении срока реализации некоторых федеральных программ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №2. Ст. 183.

58

метровой зоны были эвакуированы 24,7 тыс. человек1); во-вторых, создали меха-

низм последующей экологической миграции с опасных для жизни территорий.

Таким образом, Закон Российской Федерации «О социальной защите граж-

дан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыль-

ской АЭС» стал первым нормативным актом в Российском законодательстве и, по всей видимости, в международном праве и законодательных системах зарубеж-

ных стран, где предусмотрен, по сути, правовой механизм регулирования эколо-

гической миграции. В тоже время понятия «экологическая миграция» и «экологи-

ческие мигранты» в данном нормативном акте не упомянуты ни разу.

Не могли обойти данный вопрос вниманием российские и зарубежные пра-

воведы, пытаясь дать определения понятия «экологическая миграция» и «эколо-

гический мигрант», наиболее адекватные с точки зрения защиты прав данной ка-

тегории мигрантов. Первые отдельные научные работы по данной тематике отно-

сятся к 50–70-м годам прошлого столетия. По некоторым сведениям, термин

«экологический мигрант» был введен в оборот американским экологом Уильямом Вогтом в 1948 году2. Применительно же к лицам, покинувшим по экологическим причинам государство своей гражданской принадлежности понятие «экологиче-

ский беженец» было предложено в 1976 году Лестером Брауном3.

Наиболее известное определение понятия «экологический мигрант» среди рубежных правоведов дал известный ученый Норман Майерс. В 1995 году им бы-

ли впервые сформулированы полное и краткое определения понятия «экологиче-

ский беженец».

В соответствии с ним, «экологические беженцы – это лица, которые не мо-

гут находиться в безопасности в своем обычном месте жительства в связи с эко-

логическими факторами чрезвычайного характера, такими, как засуха, опустыни-

1Шахотько Л. П., Русецкая В. И. Вокруг Чернобыля // Миграция. 1997. № 4. С. 9.

2Иванов Д. В., Бекяшев Д. К. Экологическая миграция населения: Международно-правовые аспекты: Научное издание. М.: Аспект пресс, 2013. С.10.

3Brown, L., Mcgrath, P., and Stokes, B., (1976). Twenty-two dimensions of the population problem, Worldwatch Paper 5, Washington DC: Worldwatch Institute

59

вание, эрозия почвы, нехватка воды и изменение климата, а также природными бедствиями, такими как циклоны, штормы и наводнения»1.

Дополнительные факторы, такие как промышленные катастрофы, голод и эпидемии, Норманом Майерсом были включены в полное определение понятия

«экологические беженцы». Также, анализируя динамику роста количества эколо-

гических и климатических мигрантов в мире, Н. Майерсом было высказано мне-

ние о том, данная категория вынужденных мигрантов скоро станет самой много-

численной2. Он предсказывает, что их количество к 2050 году составит 250 мил-

лионов3.

Различные аспекты правового регулирования экологической миграции не-

однократно рассматривались российскими правоведами4. Подробно международ-

но-правовой механизм правового регулирования экологической миграции рас-

смотрен Ивановым Д.В. и Бекяшевым Д.К.5, а вопросы регулирования междуна-

1Цит. по: Иванов Д. В., Бекяшев Д. К. Указ. соч. С.44.

2См.: Norman Myers. Environmental refugees: a growing phenomenon of the 21st century. Philos Trans R Soc Lond B Biol Sci. v.357(1420); 2002 Apr 29. 357 (1420): 609–613. Doi.:10.1098 / rstb.2001.0953. PMCID: PMC1692964. PMID 12028796.

3Human tide: the real migration cr i sis. A Christian Aid report May 2007. <https://www.christianaid.org.uk/sites/default/files/2017-08/human-tide-the-real-migration-crisis-may- 2007.pdf> (дата обращения 15 ноября 2021 года).

4См., например: Борисов Д.М., Фофанова К.В. К проблеме экологической миграции // Современные исследования социальных проблем. 2017. Т. 8. № 2-2. С.273-277; Булешева Д.Д. Экологическая миграция сегодня: проблемы и возможные решения // Управление персоналом (Москва). 2007. № 015. С. 49-51; Костыря Е. А. Экология и миграция: проблемы правового регулирования // Экологическое право. 2006. № 2. С.43-45; Сычев A.A. Экологическая справедливость: распределение, признание, участие // Известия Уральского федерального университета. Серия 3: общественные науки. 2014. Т. 134. № 4. С. 113-124; Бурнакова Е.В. Приаралье экологический кризис – социально-экономический кризис – миграция: угрозы политической стабильности // Вестник Евразии. 2002. № 3. С. 150-173; Абиева Э.Р. Проблема экологической миграции в контексте концепций экологического менеджмента и экологической дипломатии // Известия Иркутского ГУ. Серия: Политология. Религиоведение. 2020. Т. 31. С 36-44; Зворыкина Ю.В., Тетерятников К.С. Климатическая (или экологическая?) миграция: проблемы и перспективы // Научные труды ВЭО России. 2019. № 2. С. 236-256; Маркова Е.Ю. Международноправовая защита экологических мигрантов: реалии и перспективы // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 7(92). С. 209-217; Арушанян А.Ж. «Экологические беженцы»: между- народно-правовые аспекты // В сборнике научных трудов международной научной конференции Юридического института Балтийского федерального университета им. Иммануила Канта «Тенденции развития современной юриспруденции, научное электронное издание». Сер. «Трибуна молодых ученых». Калининград: Балтийский федеральный университет имени Иммануила Канта, 2018. С. 21-27 и др.

5См.: Иванов Д. В., Бекяшев Д. К. Экологическая миграция населения: Международноправовые аспекты: Научное издание. М.: Аспект пресс, 2013. 176 с.

60

родно-правового статуса экологических мигрантов проанализирован в диссерта-

ционной работе Марковой Е.Ю., защищѐнной в 2021 году1.

Для более полной оценки многообразия видов экологической миграции и выработки наиболее логичным и правильным представляется рассмотреть данное явление общественной жизни с точки зрения его классификации.

В современной науке классификация является одним из наиболее востребо-

ванных методов юридической техники, применяемая для систематизации и упо-

рядочения исследуемого материала, обеспечивающее логичность и последова-

тельность исследовательского процесса2. Еще великий русский юрист и психолог Познышев С.В. писал, что классификация – это первый и чрезвычайно важный шаг, который должен проводить исследователь. Это важнейший прием научного исследования любого природного и социального явления, имеющий двоякое зна-

чение для их изучения: с одной стороны, внося в научную работу стройность, си-

стему и порядок; с другой стороны ориентирует еѐ на глобальность и обоснован-

ность окончательных выводов3.

Основным принципом систематизации как природных, так и социальных явле-

ний является необходимость наличия четкого критерия, отделяющее один объект классификации от другого. Это достигается при использовании в процессе класси-

фикации только одного критерия (основания, по видоизменению которых объемы понятий делятся на подмножества). Это основной принцип объективности класси-

фикации.

Также при выборе признаков, свойств и иных характеристик объектов в ка-

честве оснований классификации должны использоваться следующие логические приемы:

1.основание деления должно быть ясным и четким;

1Маркова Е.Ю. Международно-правовой статус экологических мигрантов: Автореф. … канд. юрид. наук. М., 2021. 30 с.

2См.: Лопарев Д. А. Теоретические и методологические основы классификации общественно опасных последствий. // Российский следователь. 2007. № 14. С. 12-13.

3Познышев С.В. Основные вопросы учения о наказании. Репринтная копия. М.: Университетская типография Московского государственного университета, 1904. С. 5.