Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

101

Хотя надзор за соблюдением данных законодательных норм возлагался на Министерство внутренних дел, на практике вопросы противодействия загрязне-

ния окружающей среды и охраны окружающей среды решались гораздо более сложным путем.

В качестве примера можно привести решение в 1899 году вопроса о загряз-

нении реки Северский Донец установленными на берегах реки шерстомоечными предприятиями. Река протекала через Белгородский уезд, входящий в тот период в состав Курской губернии Российской Империи. Данный вопрос был решен только благодаря обращению в уездную земскую управу гластного уездного зем-

ского собрания и члена врачебного совета В. В. Кузьмина. Необходимо отметить,

что шерстомоичный промысел был широко распространѐн в тот период именно в Белгородском уезде в связи с большими поставками овечьей шерсти из гранича-

щей с Белгородским регионом Харьковской губернии. Также это было связано с проходящем через Белгород железнодорожным сообщением с Москвой. Пред-

принимателям было гораздо выгоднее промывать поступающую шерсть на месте,

чтобы затем в гораздо меньшем объеме (до 50% от необработанной) направлять для переработки в Москву. Как правило, для экономии и простоты процесса про-

мывка шерсти осуществлялась прямо в Северском Донце.

В своем обращении гласный земского собрания поставил вопрос о недопу-

стимом загрязнении рек Белгородского уезда как отходами от промывки шерсти,

так и используемыми в процессе еѐ промывки содой, щелочью и добываемой в Белгородском уезде зеленой глинной. Как отметил В. В. Кузмин, результатом употребления «…жителями прибрежных к Донцу поселений, за неимением дру-

гой воды…» и использование для поения скота «…той вонючей, отравленной жидкости, в какую превращается в это время Донецкая вода, благодаря отбросам шерстомоечных заведений…является заболевания людей и скотины, нередко раз-

решающееся смертельным исходом»1.

Санкт-Петербург: Типография Министерства Внутренних Дел, 1916. С. 342-343.

1 Журналы заседаний ХХХV очередного и чрезвычайного Белгородского уездного земского собрания и отчеты о движении дел и о приходе, расходе и остатках сумм, находившихся в распоряжении Белгородской уездной земской управы за 1899 год. Курск: Типография Курского гу-

102

Рассмотрев заявление, уездное собрание постановило доложить о данном во-

просе Губернатору Курской Губернии для принятия соответствующих администра-

тивных мер. Затем данное представление было передано в Курский окружной суд,

что привело к массовому закрытию многих шерстомоечных предприятий. Оставши-

еся для продолжения работы были вынуждены построить очистные сооружения1.

И это не единственная проблема в сфере охраны окружающей среды и защи-

ты права личности на благоприятную окружающую среду, которая выносился на рассмотрение Курского губернатора. Например, перед ним также был поставлен вопрос о необходимости принятия мер в связи с загрязнением вредными «…в са-

нитарном отношении отбросами сахарных заводов для окрестных водохрани-

лищ…» в связи с тем, что «…обезвреживание громадного количества сточных вод сахарного производства, содержащего в себе вредные химические и органические примеси, требует очень значительных затрат, в виду чего заводы предпочитают спускать нечистоты прямо в реку или в естественные бассейны или канавы»2.

Учитывая, что Курская губерния и входящая в него в то время Белгородская об-

ласть были и остаются одними из основных регионов по выращиванию и перера-

ботке сахарной свеклы, то данная проблема стояла очень остро. По состоянию на

1906 год в Курской губернии насчитывалось 21 сахароваренный завод. Тем более,

надо учитывать, что это были на тот период крупные промышленные предприя-

тия, дававшие значительную долю налогов3. На них трудилось 8448 рабочих, а

общий оборот составил в 1906 году более 28 млн. рублей4.

К концу XIX века в Российской империи был разработан достаточно по-

дробный свод водного законодательства, которое всегда играло для Российского государства огромную роль. Первые правовые нормы по регулированию судоход-

ства, сплава и т. д. изложены еще в Соборном Уложении 1648 года. Уголовное

бернского земства, 1900. С. 82.

1Белгород / Лимаров А.И.: под общ. ред. В. В. Горошникова. Т. 6. Рыбинск: Медиарост, 2018. С.73.

2Обзор Курской Губернии за 1906 год. Курск: Губернская типография, 1907.С. 46.

3См.: Ларина О. Г., Трусова А. Н. Исторические аспекты развития налогообложения в ХIХ-ХХ веках (на примере Курской губернии) // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: история и право. 2017. Том: 7. № 1 (22). С. 6-15.

4Обзор Курской Губернии за 1906 год. Курск: Губернская типография, 1907.С. 42.

104

«Соответственно, происходит процесс расширения понятий данных катего-

рий как в научной литературе, так и на уровне законодательной базы Российской империи. В определения данных дефиниций помимо усилий по защите природы и еѐ отдельных объектов, включают деятельность по восстановлению природной биосферы, восстановление нарушенных взаимосвязей, восполнение ущерба, нане-

сенного негативным воздействием человека на природу в конкретных регионах и защите естественной природной среды, благоприятной для обитания человека.

Тем не менее, несмотря на существование отдельных, прогрессивных для своего времени нормативных актов и проведенные научные исследования, в доре-

волюционный период в Российской Империи так не была создана единая эколого-

правовая база по охране окружающей среды, защите права личности на благопри-

ятную окружающую среду, деятельности государства по защите населения от вредного воздействия природной среды при чрезвычайных ситуациях природного или антропогенного характера. Также не было создано государственных или об-

щественных органов, которые могли бы осуществлять координацию деятельности по данным направлениям. Разрозненные правовые нормы регулировали защиту лишь отдельных объектов природной среды, которые отождествлялись с объекта-

ми собственности, поэтому меры по защите окружающей среды принципиально»1

не отличались от общих мер по защите частной или государственной собственности2.

Обобщая анализ деятельности Российской Империи по охране окружающей среды и защите прав подданных на благоприятную окружающую среду, в том числе, в области нормативно-правового регулирования, можно сделать вывод о том, что такого рода деятельность носила, по большей части, не экологическую и природоохранную направленность, не защиту права личности на благоприятную окружающую среду, а имела чисто экономическую направленность.

Ситуация в природоохранной сфере деятельности государства стала менять-

ся в лучшую сторону с приходом к власти Временного правительства и особенно

1Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 153.

2См.: Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах: учеб. пособие. 2е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Велби, Проспект», 2007. С. 29

105

правительства большевиков, которые, несмотря на разруху, гражданскую войну и другие неотложные проблемы первых лет существования, не упускали из внима-

ния и эту важную для любого государства проблему. «Первым нормативным ак-

том правительства большевиков, регулирующим внутренние отношения в стране и имеющим конституционно-правовое значение, явился принятый 26 октября

1917 года Декрет «О земле»1. Хотя данный нормативный акт и носил в большей степени политический и экономический характер, но, тем не менее, создал основу для экологических отношений. Он установил государственную монополию на пра-

во владения землей, изъял земельные наделы из товарных отношений, установил правовую регламентацию охраны земель.

Конституция РСФСР 1918 года, Конституции СССР 1924 и 1936 годов не содержали норм, закрепляющих право личности на благоприятную окружающую среду. Данная норма не рассматривалось ни в качестве права человека и гражда-

нина, ни в качестве его обязанности.

В тоже время в эти годы в Российском государстве был принято ряд норматив-

ных актов, среди которых можно выделить Декрет «О лесах»2, Декрет «О недрах земли»3, Декрет «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосудар-

ственного значения»4, Декрет «Об охране памятников природы, садов и парков»5 и

другие»6. Несмотря на то, что для своего времени данные нормативные акты имели прогрессивный характер, они не могли создать целостную правовую систему рацио-

нального природопользования и защиты права личности на благоприятную окружа-

ющую среду, так как в них основное внимание уделялось правовому регулированию рационального использования и защиты отдельных природных объектов.

1Декрет ВЦИК от 26 октября 1917 года «О земле» // СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст.2. (утратил силу)

2Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 года «О лесах» // СУ РСФСР. 1918. № 42. Ст.522. (утратил силу)

3Декрет ВЦИК от 30 апреля 1919 года «О недрах земли» // СУ РСФСР. 1920. № 36. Ст.171. (утратил силу)

4Декрет ВЦИК от 23 июня 1921 года «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения» // СУ РСФСР. 1921. № 52. Ст.311. (утратил силу)

5Декрет ВЦИК от 16 сентября 1921 года «Об охране памятников природы, садов и парков» // СУ РСФСР. 1921. № 65. Ст. 492. (утратил силу)

6Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 153-154.

106

В тоже время нельзя не отметить, что в период после 1917 года в советской России и после, в Советском Союзе, как и во всем мире, в обществе и органах государственной власти постепенно шла смена приоритетов – от природоресурс-

ной деятельности по охране окружающей среды к многогранной природоохран-

ной работе. Например, в Советском Союзе в качестве основных целей регулиро-

вания правовых отношений, связанных с охраной и использованием природных ресурсов, была продекларирована необходимость законодательного закрепления рационального порядка природопользования. Хотя в законодательной базе госу-

дарства отсутствовал механизм «правового регулирования охраны природных объ-

ектов, тем не менее, во многих нормативных актах советского государства прояви-

лась ориентация на использование природосберегающих, природоохранных тех-

нологий. Так, например, уже в 1922 году в ст. 61 Земельного Кодекса РСФСР было прописано право государственных земельных органов лишать земель на определен-

ный срок (не более года без предоставления других земельных наделов) крестьян-

ские хозяйства, ведущие хищническое, истощающее землю хозяйство1.

Все эти нормативные акты имели своей целью не защиту права личности на благоприятную окружающую среду и даже не защиту природной среды как окру-

жающего человека комплекса, обеспечивающие естественные основы жизни, а, в

первую очередь, направленность на защиту экономических интересов государства»2.

Анализ российского и советского законодательства показывает, что вплоть до шестидесятых годов двадцатого столетия в законодательстве в сфере регулиро-

вания экологических правоотношений основополагающее значение придавалось за-

креплению механизма нормативно-правового регулирования природоресурсных от-

ношений3. Соответственно, экологические правоотношения в чистом виде в зако-

нодательстве того времени не подвергать рассмотрению и даже закрепленные в отдельных нормативно-правовых актах меры по защите и сохранению природной

1См.: Буркова Л.Н. Экологические права человека в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005. С. 21

2Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 154.

3См.: Бринчук М. М. Указ соч. С. 54.

108

граждан за причинение вреда природе и нарушению норм по еѐ защите1.

К сожалению, данный закон не сыграл существенной роли в правовом регу-

лировании права личности на благоприятную окружающую среду и других прав человека экологической направленности, так как многие положения данного нор-

мативного акта остались только в виде деклараций. Причиной такого положения дел явилось то, что сам Закон Российской Советской Федеративной Социалисти-

ческой Республики 1960 года «Об охране природы в Российской Советской Феде-

ративной Социалистической Республике» не содержал механизма правового регу-

лирования проведения мероприятий по реализации природоохранных мер»2, по защите окружающей природной среды и права личности на благоприятную окру-

жающую среду. Закон не предусматривал мер административной, уголовной,

гражданско-правовой и других видов ответственности за его нарушение и, в тоже

«время, не все нормы Закона получили свое развитие в виде подзаконных актов3.

Все ухудшающееся положение в стране и во всем мире в экологической сфере вынудили государство в 70-е – 80-е годы прошлого века резко изменить подход к нормативно-правовому регулированию экологических отношений. Пер-

воначально в Советском Союзе приняты нормативные акты, регламентирующие процесс охраны атмосферного воздуха, земли и воды. Необходимо отметить, что помимо нормативно-правовых мер по регулированию процесса охраны природной среды, данному механизму было придано экологическое значение. Сыграло тут свою роль и развитие международного экологического права.

Проблема защиты права на благоприятную окружающую среду, как в рам-

ках всего человечества, так и каждого человека в частности, не может быть реше-

на в рамках одного государства и, соответственно, связанные с ней общественные

1Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 27 октября 1960 года «Об охране природы в РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст.586. (утратил силу)

2Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 155.

3См.: Алмаев М.Х., Медведев С.А. Исторические, политические и экономические условия формирования законодательства в области природных ресурсов и охраны окружающей среды в России в период функционирования Верховного Совета Российской Федерации (1990-1993 гг.) и Государственной Думы Российской Федерации (1994-2005 гг.) // Аналитический вестник Федерального Собрания Российской Федерации. 2005. №17(269). С.36-44.

109

отношения носят ярко выраженный международный характер. К ним относятся постоянный мониторинг»1 состояния окружающей среды и борьба с источниками трансграничного загрязнения, необходимость решения вопросов о глобальном по-

теплении, которое породило парниковый эффект. Все более возрастала необходи-

мость по объединению усилий всех государств по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и пресечению возможности воз-

никновения зон экологического бедствия, а также координация совместной дея-

тельности по ликвидации их последствий.

Поэтому в этих сферах большое значение приобретает межгосударственные договора и соглашения, в том числе, перешедшие к Российской Федерации как к государству – правопреемнику СССР и, соответственно, обязанному выполнять обязательства в экологической сфере, в том числе, перешедшие к ней от СССР. В

тоже время даже общее направление развития международного права оказывает свое воздействие на правовую систему любого государства2 и, соответственно,

начавшееся в 70-е годы ХХ столетия обращение международного права и законо-

дательств ведущих государств мира к вопросам создания механизма правового ре-

гулирования деятельности по защите права каждого на благоприятную окружаю-

щую среду, привело к массовому пониманию правоведами и законодателями раз-

личных стран мира необходимости данной деятельности. Подобная работа прово-

дилась как на территории отдельного государства, так и всего мирового сообще-

ства в целом и это не могло не оказать своего влияния на внутреннюю политику и направление развития внутригосударственного законодательства Советского Сою-

за.

«Первоначально в СССР правовое регулирование охраны природы (окру-

жающей среды) осуществлялось, в основном, на уровне политических заявлений и подзаконных актов.

Например, в 1972 году вопрос о создании механизма защиты окружающей среды и о необходимости более бережного отношения к природным ресурсам был

1Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 155.

2См.: Пряхина Т.М. К вопросу о соотношении международного и национального права // Образование и право. 2016. № 11. С. 47-52.

110

вынесен на рассмотрение высших государственных и партийных органов. На сес-

сии Верховного Совета СССР данное направление государственной работы было признано одним из важнейших. По итогам сессии было сформулировано поруче-

ние Правительству СССР сформировать пакет неотложных мер по выправлению экологической ситуации, который лег в основу совместного Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 года «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов». Этот акт, который можно считать документом долговременного стратегического планирования,

предусматривал создание государственной системы мониторинга состояния окру-

жающей среды, развитие правовых механизмов экологической направленности,

необходимость учета различного рода мероприятий экологического и природо-

охранного характера в государственных пятилетних планах развития страны,

установление юридической обязательности таких планов1.

В дальнейшем принцип защиты окружающей среды и рационального исполь-

зования природных ресурсов получил свое законодательное развитие на союзном и республиканском конституционных уровнях, в том числе, впервые в Конституциях

СССР 1977 года и РСФСР 1978 года. Основные нормативные акты страны и респуб-

лики декларировали необходимость «…в интересах настоящего и будущих поколе-

ний…» осуществления соответствующих шагов2 «…для охраны и научно обосно-

ванного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, расти-

тельного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды»3.

Основной Закон той же редакции устанавливал в статье 67 обязанность со-

ветских граждан охранять природу. Закрепление в Конституции – Основном за-

коне государства – подобной обязанности было вызвано пониманием того, что без

1Совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 года «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»

<https://www.lawmix.ru/sssr/5298> (дата обращения 23 августа 2019 года).

2Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 155.

3Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 года

(утратила силу) <http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1977.htm> (последнее посещение 23 авгу-

ста 2019 года).