Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

151

респондирует право решения об организации, месте и начале эвакуационных проце-

дур при чрезвычайных ситуациях надлежащего масштаба на соответствующие орга-

ны государственной власти. А возглавлять деятельность по ликвидации чрезвычай-

ной ситуации, на которого возложены, в том числе, принятие мер, направленных

«…на защиту населения…от чрезвычайной ситуации», может и лицо, не являющее-

ся представителем данного органа государственной власти (статья 4.1).

Представляется, что непредставление фактическому руководителю проводимых мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного и тех-

ногенного характера и защите местного населения от возникающих угроз жизни и здоровью возможности оперативно принимать решения о проведении эвакуационных мероприятий и возложение данного полномочия на не конкретизированное понятие

«органы государственной власти субъектов Российской Федерации», может привести к бюрократизации данной процедуры, что, в конечном итоге, приведет к несвоевре-

менному принятию решения о проведении эвакуационных мероприятий. Такая про-

срочка при возникновении реальной угрозы жизни и здоровью местного населения из районов чрезвычайных ситуаций может привести к необратимым последствиям.

Анализ регионального законодательства показывает, что большое количе-

ство противоречий в нормативных актах возникает как на уровне субъектов Фе-

дерации, так и на муниципальном уровне. Нет даже единства в уровне докумен-

тов, рассматривающих правовой механизм государственного регулирования про-

ведения эвакуационных мероприятий. На недопустимости подобного подхода указывали Туранин В.Ю. и Тонков Е.Е1.

В городе Москве это – законодательный акт2, а например, в Московской и Ленинградской областях – постановления Губернатора соответственно Москов-

ской3 и Ленинградской областей1. В Санкт-Петербурге2, Республике Башкорто-

1См.: Туранин В.Ю., Тонков Е.Е. Систематизация юридической терминологии в условиях осуществления региональной законотворческой деятельности. М.: Русайнс, 2021. 184 с.

2Закон города Москвы от 05 ноября 1997 года №46 «О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Закона города Москвы от 20.02.2019 года №8) // Ведомости Московской Думы. 1998. №2.

3Постановление Губернатора Московской области от 19 января 1998 года №11-ПГ «О проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их обеспечении на территории Московской области» (вместе с «Положением о проведе-

152

стан3, Республике Татарстан4, Белгородском5, Орловском6 и большинстве регио-

нов Российской Федерации – это постановления правительств субъектов Россий-

ской Федерации.

Соответственно, различается и правовой механизм государственного регу-

лирования проведения эвакуационных мероприятий.

Совершенно эксклюзивный правовой механизм государственного регулиро-

вания проведения эвакуационных мероприятий содержит Закон города Москвы

«О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного

нии эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их обеспечении на территории Московской области») // Информационный вестник Администрации Московской области. 1998. №3.

1Постановление Губернатора Ленинградской области от 14 июля 2008 года №142-пг «О планировании, организации подготовки и проведения эвакуации населения Ленинградской области при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное время» (в ред. постановления Губернатора Ленинградской области от 28.04.2021 года №33) // Вестник Правительства Ленинградской области. 2008. №41.

2Постановление правительства Санкт-Петербурга от 23 января 2008 года №46 «О мерах по совершенствованию системы гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности в Санкт-Петербурге» (в ред. постановления правительства Санкт-Петербурга от 16.02.2021 года №62) // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2008. №6.

3Постановление кабинета министров Республики Башкортостан от 16 октября 2002 года №307 «Об организации и обеспечении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на территории Республики Башкортостан» (вместе с «Положением о пунктах временного размещения и длительного проживания населения города (района) на территории Республики Башкортостан») (в ред. постановления кабинета министров Республики Башкортостан от 24.04.2013 года №171) // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 19 августа 2021 года).

4Постановление кабинета министров Республики Татарстан от 05 февраля 2018 года №58 «Об утверждении Положения об организации работы по планированию и проведению эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на территории Республики Татарстан» // Собрание законодательства Республики Татарстан. 2018. №12. Ст. 0414.

5Постановление правительства Белгородской области от 06 сентября 2006 г. №187-пп «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории области в мирное время» (в ред. постановления правительства Белгородской области от 23.05.2016 года №174-пп) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2006. №94.

6Постановление правительства Орловской области от 15 апреля 2015 года №173 «Об организации эвакуации населения, материальных и культурных ценностей из зон чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера на территории Орловской области» (вместе с «Положением об организации эвакуации населения, материальных и культурных ценностей из зон чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера на территории Орловской области») (в ред. постановления правительства Орловской области от 10.06.2021 года №333) // Государственная специализированная информационная система «Портал Орловской области - публичный информационный центр». 2015.

153

и техногенного характера», что, впрочем, представляется оправданным с учетом особого статуса города Москвы как столицы Российской Федерации. Так, напри-

мер, учитывая наличия посольств и консульств на территории столичного регио-

на, Закон предусматривает, что все действия на «…территории посольств, кон-

сульств, торговых представительств и других объектов, обладающих экстеррито-

риальностью, осуществляются с согласия их уполномоченного представителя».

В соответствии со ст. 29 данного нормативного акта все функции по приня-

тию решения по проведению и регулированию исполнения процесса временной эвакуации «…населения из зон, подвергшихся опасному воздействию чрезвычай-

ных ситуаций, угрожающему жизни и здоровью населения» возложены на Мос-

ковскую городскую территориальную подсистему единой государственной си-

стемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - МГСЧС).

В соответствии с региональным нормативным актом именно данная структура ко-

ординирует работу по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации. Для это-

го она «…объединяет силы и средства органов исполнительной власти города Москвы, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,

органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве, организаций независимо от их организационно-правовых форм».

Соответственно, в зависимости от масштаба, величины охваченной чрезвы-

чайной ситуацией территории и размеров угрозы жизни и здоровью местных жите-

лей, устанавливаются «…уровни функционирования МГСЧС … в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Моск-

вы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций». Порядок действий, состав задействованных сил и средств и т. д., МГСЧС согласовывается с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычай-

ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).

Несмотря на практическую целесообразность, данные положения Закона го-

рода Москвы противоречат основополагающему федеральному нормативному ак-

ту в области правового регулирования действий при чрезвычайных ситуациях

154

природного и техногенного характера – Федеральному закону Российской Феде-

рации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Например, возложение обязанностей по регулирова-

нию проведения эвакуационных мероприятий на МГСЧС, которая имеет ком-

плексную структуру, включающее в себя и силы и средства федеральных органов власти, противоречит статье 11 федерального нормативного акта, в соответствии с которым принятие решения и руководство проведением эвакуационных меропри-

ятий возложены на органы государственной власти субъектов Российской Феде-

рации.

Как правило, региональные нормативные акты в сфере правового регулиро-

вания действий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного харак-

тера предусматривают схожий механизм проведения эвакуационных мероприя-

тий. Различия возникают, как правило, в степени проработки в нормативных ак-

тах процедуры подготовки эвакуационных мероприятий; различие государствен-

ных органов, ответственных за подготовку и проведение эвакуационных меро-

приятий; персональная ответственность должностных лиц, ответственных за при-

нятие решения о проведении эвакуации местного населения и материально-

культурных ценностей из зон чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера и т. д.

Например, в Республике Татарстан и Кабардино-Балкарской Республике государственным органом, ответственным за принятие решения о проведении эвакуации из района чрезвычайной ситуации природного и техногенного характе-

ра и еѐ проведение является эвакуационная комиссия, которая может создаваться как на муниципальном уровне, так и на уровне субъекта. Соответствующее по-

становление правительства Кабардино-Балкарской Республики четко определяет,

что «…эвакуационные комиссии возглавляют заместители руководителей испол-

нительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики,

органов местного самоуправления и организаций…», определяет примерный круг должностных лиц, из которых формируется состав эвакуационных комиссий, а

также устанавливает, что «…решение на проведение эвакуации населения прини-

155

мается распоряжением председателя комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций…»1 как на муниципальном, так и на республиканском уровне. А, например, законодательство Белгородской области определяет, что решение о проведении эвакуационных мероприятий принимается Губернатором Белгородской области или главами администраций муниципальных образований,

на территории которых возникла или прогнозируется чрезвычайная ситуация, что

вполной мере соответствует федеральному законодательству2.

Вотличии от принудительного порядка экологической миграции, процедура добровольного перемещения (переселения) лиц с территории, на которой объяв-

лена чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера или введено чрезвычайное положение, в законодательстве Российской Федерации практически не прописана. Как в диссертационной работе уже отмечалось, помимо норматив-

ных актов «чернобыльской группы», включающей в себя как Федеральные зако-

ны Российской Федерации, так и подзаконные акты, регламентирующие не только градацию территорий по уровню нарушения конституционного права личности на благоприятную окружающую среду3, но и подробную регламентацию порядка оказания социальной помощи пострадавшим4, в том числе, экологическим ми-

1Постановление правительства Кабардино-Балкарской Республики от 14 декабря 2006 года №334ПП «Об организации планирования эвакуации населения, материальных и культурных ценностей при возникновении чрезвычайных ситуаций в Кабардино-Балкарской Республике» (вместе с «Положением о порядке проведения эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в Кабардино-Балкарской Республике при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») (в ред. постановления правительства Кабардино-Балкарской Республики от 15.04.2014 года №66-ПП) // Кабардино-Балкарская правда. 17 января 2007 года. №17-21.

2Постановление правительства Белгородской области от 06 сентября 2006 года №187-пп «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории области в мирное время» (в ред. постановления правительства Белгородской области от 23.05.2016 г. №174-пп) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2006. №94.

3Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1992 года №1008 «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 21.03.1996 года №313) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №5. Ст. 387.

4Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 года №907 «О социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (вместе с «Правилами предоставления ежемесячной денежной компенсации на питание детей в дошкольных образовательных организациях (специализированных детских учреждениях лечебного и санаторного типа), а также обучающихся в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях», «Правилами предоставления ежемесячной денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров гражданам, подверг-

156

грантам; в законодательстве Российской Федерации практически не рассматрива-

ется процедура добровольного перемещения (переселения) лиц из районов чрез-

вычайной ситуации природного и техногенного характера и содействия их после-

дующему обустройству на новом месте жительства в безопасных районах.

В тоже время проведенное рассмотрение позволяет выделить существенные признаки различных категорий экологических мигрантов в целях дифференциро-

ванного конституционно-правозащитного определения вида и объема необходи-

мого содействия в реализации обоснованных требований и притязаний для обу-

стройства и адаптации на новом месте пребывания (жительства).

По признаку добровольности экологические мигранты представлены сово-

купностью субъектов конституционного права на благоприятную окружающую среду, общим для которых является:

–принудительный порядок перемещения (переселения) с территории, где данное право личности нарушается, путем предусмотренной законодательством Российской Федерации процедуры эвакуации или временного отселения;

–добровольный характер перемещения (переселения) путем самостоятель-

ного покидания территории своего постоянного места жительства или временного пребывания и переселения в безопасные районы.

Еще одним фактором дифференциации миграции, в том числе, экологиче-

ской является факт пересечения в процессе миграции государственной границы государства. Подобный подход позволяет провести четкую границу между бе-

женцами и внутриперемещенными лица.

шимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «Правилами предоставления гражданам, эвакуированным из зоны отчуждения и переселенным (переселяемым) из зоны отселения, единовременного пособия в связи с переездом на новое место жительства и компенсации стоимости проезда, а также расходов по перевозке имущества», «Правилами предоставления гражданам компенсаций за вред, нанесенный здоровью вследствие чернобыльской катастрофы, компенсации на оздоровление, а также компенсаций семьям за потерю кормильца», «Правилами предоставления ежемесячной денежной компенсации гражданам в зависимости от времени проживания (работы) на территориях зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «Правилами предоставления ежемесячной денежной компенсации гражданам в зависимости от времени проживания (работы) на территориях зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС») (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 10.02.2020 года №114) // Собрание законодательства РФ. 2005. №2. Ст. 164.

157

Внутриперемещенное лицо не пересекало международную границу и госу-

дарство, на территории которого оно находится, в силу международно-

признанного принципа государственного суверенитета над соответственной тер-

риторией, единственно реализует юрисдикцию над соответствующим субъектом и поэтому проблема лиц, перемещенных внутри страны, является по определению внутренним вопросом»1 самого государственного образования и национальной правовой системы. Такая постановка вопроса определяет, что, несмотря на подо-

бие правовых статусов беженца и внутриперемещенных лиц, а также механизма их правового регулирования, критерий физического нахождения лица либо на территории страны гражданства или постоянного места жительства либо за еѐ приделами, имеет кардинальное значение для различия их правового статуса2.

В Российской Федерации внутриперемещенные лица получили наименова-

ние «вынужденные переселенцы». Права и обязанности данной категории уста-

навливаются в соответствии с Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»3. В случае, если мигрант, являющийся, как правм покинул место своего постоянного жительства вследствие нарушения конституционного права на благоприятную окружающую среду и нашел убежище в другой части Россий-

ской Федерации, то его можно определить как «экологического вынужденного переселенца». В случае, если лицо в силу нарушения его права на благоприятную окружающую среду было вынужденно покинуть государство своей гражданской принадлежности или постоянного места жительства, то по сути он является эко-

логическим беженцем.

«Одним из наиболее злободневных вопросов для экологических мигрантов является их защита от возвращения в те районы, где их жизни и здоровью может угрожать опасность»4. Что касается экологических вынужденных переселенцев,

1Евтушенко В. И. Миграция: критерии понятия // Актуальные проблемы Российского права. 2011. № 4. С. 71.

2См.: Воронина Н. А. Международное право и проблемы правового регулирования положения внутриперемещенных лиц // Юрист-международник. 2005. № 3. С. 25-34.

3Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (в редакции Федерального закона от 27.12.2018 года №528-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС. 1993. № 12. Ст. 427.

4Евтушенко В. И., Шпаковский Ю. Г. Современные проблемы экологической миграции: право-

159

торых является либо наличие гражданства Российской Федерации или вида на жительство для иностранного гражданина, либо их отсутствие:

– вынужденный экологический переселенец – гражданин Российской Феде-

рации или постоянно проживающий на территории России в силу наличия вида на жительство иностранный гражданин или апатрид, постоянно или временно пере-

мещенный в безопасный для жизни район России;

– экологический беженец – временно находящийся на территории Россий-

ской Федерации иностранный гражданин или апатрид, вынужденный покинуть территорию государства своего постоянного проживания в связи с нарушением естественного права личности на благоприятную окружающую среду и искать убежище с более благоприятной средой обитания на территории Российской Фе-

дерации, так как чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера или район экологического бедствия охватили всю или большую территорию стра-

ны их гражданства или постоянного места жительства.

Обобщая проведенный анализ конституционно-правозащитной дифферен-

циации субъектов экологической миграции, можно сделать следующие выводы.

1.Установлены существенные признаки различных категорий экологи-

ческих мигрантов и проведенная на данной основе их классификация в целях дифференцированного конституционно-правозащитного определения вида и объ-

ема необходимого содействия в реализации обоснованных требований и притяза-

ний для обустройства и адаптации на новом месте пребывания (жительства).

По признаку добровольности экологические мигранты представлены сово-

купностью субъектов конституционного права на благоприятную окружающую среду, «общим для которых является:

– принудительный порядок перемещения (переселения) с территории, где нарушается конституционное право личности на благоприятную окружающую среду, путем предусмотренной законодательством Российской Федерации проце-

дуры эвакуации или временного отселения;

– добровольный характер перемещения (переселения) с территории, где нарушается конституционное право личности на благоприятную окружающую