Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria
.pdf
191
аварии, регламентируется не только Законом, но и отсылочными нормативными актами, в первую очередь, постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил предоставления гражданам единовременной денежной компенсации материального ущерба в связи с утратой имущества вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»1.
Не лучше ситуация с экологическими мигрантами, которые были вынуждены или хотят покинуть зону экологического бедствия. В настоящее время в Российской Федерации два практически недействующих (одно утратившее силу) подзаконных правовых акта содержит нормы, регулирующие меры государственной поддержки лиц, оказавшихся в зоне экологического бедствия, да и то принятые более 25 лет назад – в 1996 году.
Это постановление правительства Российской Федерации «Об оказании государственной поддержки в приобретении жилья гражданам, жилье которых оказалось на затопленных Каспийским морем территориях». Меры социальной защиты, регламентированные данным нормативным актом, охватывают экологических мигрантов только из одного района экологического бедствия – территорий, затопленных водами Каспийского моря2.
Также в законодательной базе Российской Федерации можно найти прецедент, касающийся регулирования переселения жителей из районов, где нарушается право личности на благоприятную окружающую среду в результате неразумной природохозяйственной и природоустроительной деятельности человека. Это постановление правительства Российской Федерации от 3 октября 1996 года №1161 «О Целевой федеральной программе «Улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения в г. Череповце» на период 1997-2010 годы». Данный нормативный акт касался переселения жителей из буферной, санитарно-защитной
1 Постановление правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 года №869 «Об утверждении Правил предоставления гражданам единовременной денежной компенсации материального ущерба в связи с утратой имущества вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции постановления правительства Российской Федерации от 17.10.2017 года №1259) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 2). Ст. 114.
2 Постановление правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 года №897 «Об оказании государственной поддержки в приобретении жилья гражданам, жилье которых оказалось на затопленных Каспийским морем территориях». // Собрание законодательства РФ. 1996. №32. Ст. 3933.
192
зоны вокруг комбината «Северсталь». Так, Федеральная программа предусматри-
вала «…переселение 18,9 тыс. жителей из санитарно-защитной зоны производ-
ственных объектов открытого акционерного общества «Северсталь»1.
Кроме указанных, законодательство Российской Федерации не включает в себя нормативных актов, регулирующих процедуры принудительного и добро-
вольного переселения из районов, где нарушается право личности на благоприят-
ную окружающую среду в результате неразумной природохозяйственной и при-
родоустроительной деятельности человека2. И это несмотря на то, что данная процедура предусмотрена Экологической доктриной Российской Федерации, в
соответствии с которой предусмотрено «…поэтапное переселение населения из зон экологического бедствия, техногенных и природных катастроф, не поддаю-
щихся реабилитации»3. Соответственно, необходимость принятия законодатель-
ного акта о зонах экологического бедствия была предусмотрена ст. 57 Федераль-
ного закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» и регио-
нальным законодательством, например, «Экологическим кодексом Республики Башкортостан».
Но закон о зонах экологического бедствия до сих пор не принят ни на феде-
ральном, ни на региональном уровне. Вынесенный на рассмотрение в Государ-
ственную Думу Российской Федерации законопроект «О зонах экологического бедствия» снят с рассмотрения, как отмечал Рыженков А. Я., в связи с невозмож-
ностью выделения соответствующего финансирования, выделение которого пред-
полагалось из федерального бюджета, для организация дорогостоящих процедур оздоровления неблагополучных территорий4. Соответствующее положение Эко-
1Постановление правительства Российской Федерации от 03 октября 1996 года №1161 «О Федеральной целевой программе «Оздоровление окружающей среды и населения г. Череповца» на 1997-2010 годы» // Собрание законодательства РФ. 1996. №42. Ст. 4801. Утратило силу.
2См.: Болтанова Е. С. Правовой режим зон экологического бедствия и зон чрезвычайной ситуации // Экологическое право. 2017. №1. С. 33-39.
3Распоряжение правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 года №1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. №36. Ст. 3510.
4Рыженков А.Я. Правовой режим зон экологического бедствия // Современное право. 2014. №7. С.
193
логической доктрины Российской Федерации также до сих пор не получило зако-
нодательного закрепления.
Несмотря на неоднократные судебные решения, в том числе, Европейского суда по правам человека, такие, как, например, по делу «Фадеева против Россий-
ской Федерации»1, «Ледяева, Доброхотова, Золотарева и Ромашина против Рос-
сии»2 и др., которые обязывают Российскую Федерацию обеспечивать реализа-
цию права личности на благоприятную окружающую среду, в том числе, путем переселения из зон, где оно нарушается, государство не имеет экономической возможности законодательно закрепить процедуру добровольного переселения из зон экологического бедствия. И, как отмечал Боголюбов С.А., «…обращения граждан о переселении из-за неблагоприятной среды обитания удовлетворяются решениями судов и арбитражных судов, они часто не исполняются по причине отсутствия надлежащего жилья и других материальных средств»3.
Как совершенно справедливо замечает И.Н. Киселев, необходимо создание принципиально новой системы исчисления компенсационных выплат для населе-
ния территорий с неблагоприятными условиями пребывания с учетом принципа недопустимости снижения существующего ныне размера социальных гарантий4.
Решение этой задачи может стать одной из предпосылок разработки и принятия консолидированного закона о социальной защите населения территорий с дис-
комфортными условиями проживания. Определяя сферу действия такого консо-
лидированного акта, можно отметить необходимость его распространения на тер-
ритории Крайнего Севера и климатически неблагоприятные территории, террито-
рии, подвергшиеся радиоактивному загрязнению, зоны экологического бедствия,
территории, прилегающие к опасным производствам и т. д. Подробно вопрос о
1Постановление ЕСПЧ от 09 июня 2005 года «Дело «Фадеева (Fadeyeva) против Российской Федерации» (жалоба №55723/00) (Вместе с «Извлечениями из доклада об экологической ситуации в г. Череповце») // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2006. №3.
2Постановление ЕСПЧ от 26 октября 2006 года «Дело «Ледяева и другие (Ledyayeva and Others) против Российской Федерации» (жалобы №53157/99, 53247/99, 53695/00 и 56850/00) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2017. №7(181).
3Боголюбов С.А. Экологический потенциал Конституции // Журнал российского права. 2013. №10. С. 5-13.
4Киселев И.Н. Региональная дифференциация социальной защиты населения // Право: История, теория, практика. Сборник статей и материалов. Вып.7. Брянск: Изд-во БГУ, 2003. С.71
194
возможностях введения льготных правовых режимов рассмотрен Тураниным В.Ю., Беляевой Г.С., Подольским А.В1. Установка такого льготного режима для жителей территорий с дискомфортными условиями проживания находится в рам-
ках построения созидающего государства2.
Учеными-правоведами давно ставился вопрос о необходимости предостав-
ления населению таких территорий компенсаций и льгот в сфере пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания, налогообложения, в трудовой сфере3.
Однако по сей день такие льготы распространяются только на лиц, подвергшихся воздействию радиации. Между тем в России многие территории относятся к зо-
нам экологического бедствия вследствие иных неблагоприятных факторов и их население не охвачено законодательством о социальной защите.
Что касается территорий, прилегающих к опасным производствам, население которых подвергается дополнительному риску причинения вреда здоровью вслед-
ствие потенциальных аварий и катастроф, то ст. 25 Федерального закона Российской Федерации «О радиационной безопасности населения» оговорила право на социаль-
ную защиту «…граждан, проживающих на территориях, прилегающих к организа-
циям, осуществляющим деятельность с использованием источников ионизирующего излучения». Однако упомянутая норма остается декларативной, поскольку нигде в нормативных актах конкретные права для указанной категории лиц не оговаривают-
ся.
Более того, перечень опасных производств не ограничивается объектами атомной энергетики. Действующий Федеральный закон Российской Федерации
«О промышленной безопасности опасных производственных объектов»4 относит
1См: Туранин В.Ю., Беляева Г.С., Подольский А.В. Льготные правовые режимы. М.: Русайнс, 2021.174 с.
2См.: Борисов Г.А., Комаров И.М., Кучин О.С., Мархгейм М.В., Нифанов А.Н., Новикова А.Е.,
Носков В.А., Тонков Е.Е. Государство созидающее: юридическая модель и современные риски. М.: Юрлитинформ, 2016. 416 с.
3Горбачев А.Н. Правовое регулирование оздоровления зон экологического неблагополучия. Дис… канд. юрид. наук. М.: 1999. С.14
4Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 11.06.2021 года № 170-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
195
к таковым организации, которые используют в процессе своего производственно-
го цикла воспламеняющиеся, взрывоопасные, высокотоксичные материалы и ве-
щества, а также иные, опасные с точки зрения негативного воздействия на при-
родную среду. Соответственно, подобная деятельность не может не представлять опасности для населения прилегающих территорий1.
Проведенный анализ правового статуса экологического мигранта показывает,
что «если рассматривать место в системе классификации в зависимости от объема правосубъектности, правовой статус экологического мигранта является специаль-
ным правовым статусом. В основе данного правового статуса лежат права, свободы,
обязанности, ответственность и юридические гарантии, обеспечивающие правовую социальную и политическую защиту и способствующие восстановление нарушен-
ных прав граждан России»2, иностранных граждан и лиц без гражданства – субъек-
тов естественного права на благоприятную окружающую среду, последствием нарушения которого явилось постоянное или временное перемещение в безопасные для жизни районы. вынужденных покинуть место проживания или пребывания из-за резкого ухудшения экологической обстановки Это может произойти как в результа-
те чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, так и в результате неразумной природохозяйственной деятельности человека. На новом месте пребы-
вания (жительства) экологическим мигрантам должны быть предоставлены при необходимости соответствующие возможности для обустройства и адаптации.
Рассматриваемый правовой институт экологического мигранта является специальным правовым статусом, дополнительным к основному правовому ста-
тусу личности. Одной из основных составных частей, как и общего правового статуса мигранта, так и экологического мигранта, является гражданство. Многие сущностные характеристики правового статуса экологического мигранта зависят от того, какой из общих правовых статусов – правовой статус гражданина Россий-
1 См.: Бринчук М. М. Национальные проекты и экологическое право // Экологическое право. 2008. №3. С. 26-30.
2 Евтушенко В. И., Шпаковский Ю. Г. Современные проблемы экологической миграции: правовой анализ // Актуальные проблемы российского права. 2020. Т.15. №10. (119). С. 168.
196
ской Федерации или правовой статус иностранного гражданина или лица без гражданства является основным.
Например, статус вынужденного переселенца предоставляется, как правило,
только гражданину Российской Федерации, то, соответственно, правовой статус вынужденного переселенца является специальным статусом, облегчающим их обустройство и адаптацию на месте вынужденного переселения1. Этим они и от-
личаются от беженцев, которые не могут или не хотят пользоваться защитой страны гражданства или государства вида на жительства и поэтому ищут защиту на территории других стран. Соответственно, правовой статус экологического ми-
гранта можно разделить на две большие групп. Как уже в работе рассматривалось,
условно эти две группы можно обозначить как «экологических вынужденных пе-
реселенцев» и «экологических беженцев».
Для первой группы общим для специального правового статуса экологиче-
ского мигранта является правовой статус гражданина Российской Федерации, а
также общий правовой статус иностранного гражданина и лица без гражданства,
постоянно проживающего на территории Российской Федерации.
Ко второй группе относятся иностранные граждане и лица без гражданства,
постоянно проживающие на территории иностранных государствах, которые по схожим причинам покинули территорию государства своего проживания и вы-
нуждены искать убежище с более благоприятной средой обитания на территории Российской Федерации в связи с тем, что экологическая катастрофа охватила всю или большую территорию страны. Для данной группы общим для специального правового статуса является правовой статус иностранного гражданина или лица без гражданства, находящегося на территории Российской Федерации.
Представители данных категорий граждан и без специального правового статуса обладают достаточной степенью правовой защиты. В первую очередь,
права граждан Российской Федерации гарантированы Конституцией Российской Федерации и всей еѐ законодательной базой. Для иностранных граждан и лиц без
1 См., например: Келин В. Руководящие принципы по вопросу о перемещении внутри страны: Комментарий. М.: Р. Валент, 2004. 112 с.
197
гражданства в России еѐ Конституцией России определен национальный правовой режим, в соответствии с которым каждый находящийся на законных основаниях на территории России иностранный гражданин или апатрид обладает теми же правами и свободам, что и граждане Российской Федерации за исключением не-
которых ограничений, установленных федеральным законодательством. Данная правовая норма содержится во Всеобщей декларации прав человека, в Пакте о гражданских и политических правах, Пакте об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей, других международных документах, в том числе, резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН1.
Для поддержки и защиты данной категории граждан им необходимо предо-
ставить специальный правовой статус, который мог бы помочь разрешить стоя-
щие перед ними проблемы. Специальный правовой статус экологического ми-
гранта должен затрагивать самые разнообразные отрасли права. Анализ нынешне-
го положения экологических мигрантов, трудностей, с которыми они сталкивают-
ся в связи с отсутствием в настоящее время нормативных актов, регулирующих их правовое положение, позволит прийти к пониманию данного правового инсти-
тута во всем разнообразии общественных связей с другими правовыми структур-
ными образованиями, его места в общей системе правового регулирования обще-
ственных отношений, основные направление его развития и основные узловые моменты.
Проведенный анализ позволяет выделить основные составные части право-
вого статуса экологического мигранта:
1.Конституционно-правовая обусловленность правового статуса эколо-
гического мигранта, который является по сути следствием нарушения конститу-
ционного права личности на благоприятную окружающую среду и причиной пе-
ремещения (переселения) с постоянного места жительства;
2.Одной из важнейших характеристик правового статуса экологическо-
1 См.: Акименко В. Ф. Особенности реализации социально-экономических прав и свобод неграждан в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. №2. Стр. 2-4.
198
го мигранта является гражданство, от которого зависят его многие сущностные характеристики. Особенно это проявляется в наличии или отсутствии граждан-
ства Российской Федерации;
3. Наиболее важными элементами, характеризующими общий правовой статус мигрантов, являются права, свободы, обязанности, ответственность и юри-
дические гарантии; 4. Обязанность государства по обустройству и адаптации экологических
мигрантов на новом месте пребывания (жительства).
Таким образом, правовой статус экологического мигранта можно опреде-
лить как комплексный конституционно обусловленный феномен, сущностные ха-
рактеристики которого основаны на гражданстве и представлены единством прав,
свобод, обязанностей, ответственности и юридических гарантий субъекта есте-
ственного права на благоприятную окружающую среду, последствием нарушения которого явилось постоянное или временное перемещение в безопасные для жиз-
ни районы с предоставлением при необходимости соответствующих возможно-
стей для обустройства и адаптации на новом месте пребывания (жительства).
Исходя из изложенного, на основании проведенного анализа общего право-
вого статуса мигранта, правового статуса лиц, пострадавших в результате чрезвы-
чайных ситуаций природного и техногенного характера, и правового статуса эко-
логического мигранта, можно сделать следующие выводы:
1. Наиболее важными элементами, характеризующими общий правовой статус мигрантов, являются: права, свободы, обязанности, ответственность, юри-
дические гарантии, правосубъектность, гражданство. В то же время подробное рас-
смотрение показало практическую невозможность сформулировать понятие обще-
го правового статуса мигрантов, присущего всем видам мигрантов, в связи с тем,
что правовой статус мигрантов не является общим и зависит от категорий мигран-
тов.
2.Анализ правового статуса лиц, пострадавших в результате произошед-
шей экологической катастрофы, показывает возрастание роли юридических гаран-
тий в системе элементов, его образующих. Значение юридических гарантий как эле-
199
мента правового статуса лиц, пострадавших в результате произошедшей экологиче-
ской катастрофы, заключается в том, что они выступают определяющим фактором защиты человека при чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера.
3. Правовому статусу лиц, пострадавших в результате произошедшей экологической катастрофы, присущ временный, переходный характер. Специаль-
ный правовой статус у данной категории лиц возникает сразу же после произо-
шедшей техногенной или природной катастрофы, а прекращается после полной ликвидации всех ее последствий и полного выполнения всех предусмотренных законодательством обязательств по выплате компенсаций, возмещению причи-
ненного экологического вреда, восполнению материального и морального вреда»1.
4.Правовой статус лиц, пострадавших в результате чрезвычайной ситу-
ации природного и техногенного характера, является специальным правовым ста-
тусом, обладает срочным характером и имеет своей целью гарантированное вос-
становление нарушенных в результате чрезвычайной ситуации природного и тех-
ногенного характера конституционных прав человека. Правовой статус постра-
давшего в результате чрезвычайной ситуации природного и техногенного харак-
тера, можно определить как юридически закрепленное состояние лица, которому вследствие негативного воздействия на его жизнь и здоровье со стороны окружа-
ющей среды вследствие чрезвычайной ситуации природного и техногенного ха-
рактера (техногенной аварии или природного катаклизма) предоставлены допол-
нительные гарантии, облегчающие ему реализацию отдельных, присущих только этой категории лиц, прав, закрепленных как в международном, так и во внутриго-
сударственном законодательстве (Конституции России и отраслевых норматив-
ных актах).
5.В рамках формирования конституционно-правозащитной понятийно-
категориальной платформы экологической миграции, сформированной на основе
1 Евтушенко В. И. Правовой статус лиц, пострадавших при чрезвычайных ситуациях экологического характера (теоретико-правовой анализ) // Актуальные проблемы Российского права. 2010. №1 (14). С. 227.
200
авторской позиции о минимально достаточном каталоге нижеследующих теоре-
тико-постулативных дефиниций предлагается следующее авторское определение:
– правовой статус экологического мигранта – это комплексный конституци-
онно обусловленный феномен, сущностные характеристики которого основаны на гражданстве и представлены единством прав, свобод, обязанностей, ответствен-
ности и юридических гарантий субъекта естественного права на благоприятную окружающую среду, последствием нарушения которого явилось постоянное или временное перемещение в безопасные для жизни районы с предоставлением при необходимости соответствующих возможностей для обустройства и адаптации на новом месте пребывания (жительства).
6.В рамках реализации положений Экологической доктрины Россий-
ской Федерации необходима разработка и принятие консолидированного закона о социальной защите населения территорий с дискомфортными условиями прожи-
вания. Определяя сферу действия такого консолидированного акта, можно отме-
тить необходимость его распространения на территории Крайнего Севера и кли-
матически неблагоприятные территории, территории, подвергшиеся радиоактив-
ному загрязнению, зоны экологического бедствия, территории, прилегающие к опасным производствам и т. д.
3. Конституционно-правозащитные тенденции государственного регулирования экологической миграции
Основной причиной экологической миграции является, в первую очередь,
нарушение конституционного права личности на благоприятную окружающую среду. В тоже время необходимо учитывать его основополагающее, стержневое положение в экологической сфере и тесную взаимосвязь данного права с конститу-
ционными правами человека на жизнь и охрану здоровья. Такое положение требует выверенного и тесного взаимодействия механизма правового регулирования кон-
ституционного права личности на благоприятную окружающую среду с механиз-
мами правового обеспечения других конституционных прав человека и гражданина и иных прав личности в экологической сфере. Анализ такого взаимодействия пока-