§ 2. Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов

Специальные административно-правовые режимы являются одной из разновидностей особых правовых режимов, действую­щих в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответст­вующую функционально-целевую нагрузку. Их основное назна­чение состоит в обеспечении конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориаль­ной целостности и независимости государства — агрессии про­тив Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массо­вых беспорядков; обеспечении функционирования объектов,

представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение; определении по­рядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятель­ности на территориях, где проводятся специальные природо­охранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами го­сударственно-правовой охраны; установлении порядка пользо­вания предметами, представляющими повышенную обществен­ную опасность или содержащими сведения, составляющие госу­дарственную тайну; обеспечении прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций; нормализации обстановки, восстановлении правопорядка; создании условий для эффектив­ной деятельности органов исполнительной власти, результатив­ного осуществления ими контрольных, надзорных, регламента­ционных полномочий.

Основаниями для установления САПР выступают экстраор­динарные ситуации социального и природно-техногенного ха­рактера, создание объекта — носителя САПР (образование за­поведника, создание пункта пропуска через государственную границу), возникновение иных факторов, требующих режимно­го регулирования.

САПР могут быть рассмотрены как институт администра­тивного права. Их правовой основой выступают Конститу­ция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ и поста­новления Правительства РФ, акты федеральных органов ис­полнительной власти, а также законы и иные правовые акты субъектов РФ. Среди них выделяются акты, специально по­священные одному виду САПР — о ветеринарии, санитарно­эпидемиологическом благополучии населения, чрезвычайном положении, исключительной экономической зоне, закрытом административно-территориальном образовании, государствен­ной границе, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Но большинство вопросов регулируются тематическими зако­нодательными актами, отводящими САПР роль одного из эле­ментов в системе организационно-правовых средств, исполь­зуемых для упорядочения отдельных видов административной деятельности (ГсК РФ, УИК РФ, ТмК РФ).

Нельзя недооценивать роль конституционных норм. Во-пер­вых, Конституция РФ осуществляет первичную легализацию таких САПР, как чрезвычайное и военное положение, режимов государственной границы, пограничных зон, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, особо охраняемых природных территорий (ст. 71—72, 87—88). Во-вторых, в Конституции РФ закреплены основопо­лагающие положения и принципы функционирования САПР — принцип неприкосновенности основных прав и сво­бод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального установления (ч. 3 ст. 15, п. «б», «в» ст. 102), отнесение САПР к совместному ведению Россий­ской Федерации и субъектов РФ (п. «б», «з», «к» ст. 72).

В законах определяются вид правового режима и его носи­тель, основания введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры, правила режимной деятельности. Поскольку САПР в основном связаны с ограничением, прину­ждением, ответственностью, их первичное юридическое закре­пление производится законами, при этом удельный вес прави­тельственных и ведомственных актов в регулировании должен быть сведен к минимуму.

Тем не менее без последующей конкретизации законов при­менительно к определенной ситуации, территории или объекту обойтись невозможно. Такую детализацию осуществляют Пре­зидент РФ в отношении важнейших государственно-правовых режимов, Правительство РФ в отношении режимов, имеющих общефедеральное значение, федеральные органы исполнитель­ной власти в отношении режимов, действующих на подведом­ственных им территориях или объектах.

САПР устанавливается в том случае, когда иные меры адми­нистративно-правового регулирования не могут обеспечить должный правовой порядок (обеспечить безопасность, охрану, нормализовать обстановку), добиться необходимого правового состояния социального объекта. Это достигается с помощью таких средств, как:

дополнительные запреты и обязывания, причем режим не просто ограничивает какое-либо поведение, а предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования;

специальные административные меры, направленные на ус­тановление и поддержание режимных правил — государствен­ная экспертиза, государственный мониторинг, государственная регистрация, лицензирование;

разрешительный способ и тип реализации прав и свобод, выполнения хозяйственной деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить возмож­ность осуществить те или иные права. Такой порядок зачастую связан с должностным усмотрением лица, который может отка­зать в выдаче разрешения, если посчитает это нецелесообраз­ным;

система контроля и надзора за выполнением режимных тре­бований физическими, юридическими лицами, а также долж­ностными лицами. К ним относятся сплошная и выборочная проверка соблюдения правил, оперативно-розыскные меро­приятия, пресекательные меры и меры ответственности;

организационно-техническое обеспечение установленных режимных правил, позволяющее эффективно предупреждать, выявлять и пресекать их нарушения. К таким мерам можно от­нести использование транспортных средств, связи, специально­го оборудования, предназначенного для досмотра, осмотра ме­стности и т. п.

Многие правовые режимы законодатель определяет как ком­плексные, используя категории «особый правовой режим», «осо­бый режим», «специальный режим охраны». Тем самым подчер­кивается, что, во-первых, в конструировании этих режимов принимают участие нормы нескольких отраслей права — кон­ституционного, административного, международного, муници­пального, финансового права и, во-вторых, эти режимы затра­гивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования. Это касается режима исключитель­ной экономической зоны, закрытого административно-террито­риального образования, режима в зоне проведения контртерро­ристической операции. Однако включение в правовые режимы, обеспечивающие безопасность, охрану территорий, объектов, учреждений, норм различной отраслевой принадлежности не изменяет природы основных регулятивных средств этих режи­мов — они безусловно являются административно-правовыми.

Итак, к признакам САПР относятся:

а) сфера их применения — они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации, в связи с выполнени­ем органами государственной власти и местного самоуправле­ния своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, за­щиту;

б) предписания, образующие режимные правила, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;

в) обязательными субъектами особых правовых режимов яв­ляются исполнительные органы государственной или муници­пальной власти;

г) при регулировании правоотношений, возникающих между населением и публичной администрацией по поводу соблюде­ния режимных правил, применяется административно-право­вой метод воздействия;

д) нарушение правил режима влечет за собой меры дисцип­линарного и административного принуждения.

Регулятивные свойства САПР проявляются в использова­нии специального административного инструментария, обра­зующего режимные приемы регулирования. Во-первых, зони­рование территории (объекта), означающее разграничение тер­ритории на определенные сектора, в каждом из которых действуют особые правила, но в целом они взаимосвязаны ме­жду собой. Во-вторых, создание специальных постоянных или временных органов, наделенных компетенцией по поддержа­нию режима. На них возлагаются обязанности по применению административных мер для обеспечения соблюдения режим­ных правил, контролирования процесса реализации прав и обязанностей другими участниками и его коррекции в случае отклонения от установленных требований. В-третьих, особые режимные правила, состоящие из правил и условий жизнедея­тельности населения, включающих порядок пребывания и пе­редвижения по режимной территории, порядок пользования имуществом, земельными участками, пропускной режим; пра­вил ведения хозяйственной деятельности, в том числе правила обращения с имуществом, запрещение отдельных видов пред­принимательской деятельности, обязанности проведения ох­ранных, защитных и спасательных мероприятий. В-четвертых, закрепление правового положения объекта (носителя режи­ма) — особого статуса заповедника, военно-промышленного объекта, документа, содержащего сведения, составляющие го­сударственную тайну.

САПР, с одной стороны, предоставляют возможность орга­нам власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функ­ций по охране и защите, с другой — важнейшим правовым средством обеспечения правосубъектности граждан и организа­ций. Они делают «прозрачными» применяемые административ­ные меры, заранее информируют участников о возможных санкциях, ограничивают импровизацию и расширяют свобод­ное усмотрение должностных лиц при выборе средств принуди­тельного воздействия.