Учебный год 22-23 / pravo_sobstvennosti-1
.pdfгражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10.
Особенности публичных образований отражаются и на моменте возникновения права публичной собственности.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (п. 3 ст. 2) моментом возникновения права собственности на недвижимое имущество является дата внесения соответствующей записи о праве в Единый государственный реестр прав.
При этом действующие нормативно-правовые акты, касающиеся разграничения публичной собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, устанавливают особенности в отношении момента возникновения права собственности для публичных образований. Так, согласно абз. 12 п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" право собственности на имущество, передаваемое в порядке, устанавливаемом данным пунктом, возникает с момента, устанавливаемого соответствующим решением Правительства РФ, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче (приеме) имущества.
Однако, несмотря на указанные особенности права публичной собственности, оно все же является правом собственности. Как юридически единое право, наделяющее его обладателя правом владения, пользования и распоряжения своим имуществом, оно закреплено в ГК РФ.
При этом следует отметить, что отдельные авторы высказывают иную позицию по данному вопросу.
Так, одни рассматривают право государственной и муниципальной собственности как виды права собственности и исходят из того, что наличие формы собственности означает наличие самостоятельного права собственности. Кроме того, данные авторы идут в своих размышлениях дальше, разбивая право государственной собственности на два вида: федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, признавая субъектом права федеральной собственности Российскую Федерацию как государство, а "субъектами права собственности второго вида - республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. Ст. 214.
Однако, на наш взгляд, признать юридически несколько видов права собственности, когда каждый вид будет тождественен соответствующей форме собственности, не представляется возможным, поскольку установленные Конституцией РФ формы собственности - экономические категории. Право собственности же как юридическая категория закреплена в ГК РФ, по смыслу и духу которого такое право является единым.
Другие авторы, признавая юридически единое право собственности, закрепленное ГК РФ, утверждают при этом, что существует и конституционное право собственности, причем последнее рассматривается ими как более широкое по сравнению с первым <1>.
--------------------------------
201
<1> Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Актуальные проблемы права собственности: Материалы научных чтений памяти С.Н. Братуся. М.: Юриспруденция, 2007. С. 11, 12.
В подтверждение своей позиции авторы приводят функцию конституционного права частной собственности по обеспечению условий реализации других конституционных прав, которая, с их точки зрения, позволяет по-разному определять моменты возникновения и прекращения субъективного конституционного права собственности и гражданского права частной собственности, а также "позволяет распространить конституционно-правовую защиту и на такие имущества, которые с точки зрения цивилистической концепции права собственности не имеют отношения к этому праву" <1>.
--------------------------------
<1> Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности. С.
12.
Такая позиция справедливо опровергается В.Ф. Яковлевым, который, рассматривая Конституцию как Основной Закон, устанавливающий основы социального строя и исходные принципы правового регулирования, указывает на тот факт, что Конституция "не регулирует отношения собственности, она их закрепляет как определенный тип общественных отношений, а регулирует их гражданское право" <1>, которое и должно определять, "возникло право собственности или нет, законно возникло или незаконно, прекратилось или не прекратилось" <2>.
--------------------------------
<1> Яковлев В.Ф. Актуальные проблемы права собственности: Материалы научных чтений памяти С.Н. Братуся. М.: Юриспруденция, 2007. С. 54.
<2> Там же.
Необходимо также отметить, что в юридической науке существуют и неоднозначные позиции относительно правовой природы субъектов права публичной собственности.
Так, Д.В. Пятков, основываясь на том, что нормы Гражданского кодекса РФ, регулирующие участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не оставляют места для проявления данными лицами ни суверенитета, ни публичной власти, делает вывод, что в гражданских правоотношениях участвуют не Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования как публично-властные образования, а одноименные лица, обладающие гражданской правоспособностью <1>.
--------------------------------
<1> Пятков Д.В. Указ. соч. С. 56 - 80.
Кроме того, автор считает ошибочным нормативное обособление публичноправовых образований от юридических лиц. По его мнению, между юридическими лицами и публично-правовыми образованиями не существует принципиальных различий. Это выражается, в частности, в том, что ГК РФ (п. 2 ст. 124) распространяет действие норм о юридических лицах на деятельность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Развивая свою мысль, Д.В. Пятков рассматривает возможность юридического и даже организационного разграничения государства и хозяйственных публичных организаций, предлагая всему населению страны объединяться дважды, создавая две производные личности, последняя из которых будет по отношению к государству в таком же положении, как и любая другая организация или гражданин <1>. Анализируя одно из последствий такого разграничения - потерю государственного иммунитета хозяйственными публичными организациями, автор считает, что в случае необходимости
202
таким иммунитетом для данных образований может быть "национальный (народный) суверенитет" <2>.
--------------------------------
<1> Пятков Д.В. Указ. соч. С. 63, 71 - 72. <2> Там же. С. 70 - 71.
На наш взгляд, Д.В. Пятков, основываясь на п. 2 ст. 124 ГК РФ при установлении тождества между юридическими лицами и публично-правовыми образованиями, не учитывает того обстоятельства, что указанная норма ГК РФ хотя и распространяет на публично-правовые образования действие норм о юридических лицах, тем не менее не отождествляет данных субъектов, а наоборот, как отмечалось нами ранее, подчеркивает особое положение Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как субъектов гражданского права, предусматривая возможность действия данных норм для публично-правовых образований только в том случае, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Кроме того, дальнейшее предложение автора о необходимости разграничения публично-правового образования на два вида субъектов в зависимости от того, в каких отношениях оно выступает, выглядит нелогичным, поскольку подразумевает то, что сам автор не ставит на данный момент знак тождества между юридическими лицами и публично-правовыми образованиями.
В отношении самого разграничения публично-правовых образований на два вида субъектов следует согласиться с позицией О.Е. Кутафина, который, анализируя такое предложение Д.В. Пяткова, пишет следующее: "Создается впечатление, что представление о государстве как о "двуликом" субъекте выглядит куда более реалистичным, чем представление об одном и том же государстве как о двух различных субъектах права. Это тем более очевидно, что, вступая в различные правоотношения, государство "оставляет" публичную власть за пределами не только гражданских, но и многих других правоотношений... выбор формы проявления своей правосубъектности для конкретных правоотношений происходит не по усмотрению самого государства, а зависит от существа правоотношений, в которые вступает государство. Это в равной степени характеризует участие всех публично-правовых образований в гражданских правоотношениях" <1>.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е. Указ. соч.
Кроме того, введение при данном разграничении публично-правовых образований понятия "национальный (народный) суверенитет" может предоставить иностранным судам возможность рассматривать вопрос об аресте или обращении взыскания на имущество Российской Федерации без ее согласия в том случае, если она будет выступать в качестве обычного юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Необходимо также отметить, что позиция Д.В. Пяткова о тождестве публичноправовых образований с юридическими лицами в гражданских отношениях высказывается и другими авторами.
Так, В.Е. Чиркин указывает на то, что, выступая в качестве субъектов гражданского права, государство, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования по существу являются юридическими лицами частного права. При этом, поскольку в публично-правовых отношениях такие субъекты выступают уже как властвующие субъекты, автор предлагает определять их как юридические лица публичного права.
К таким юридическим лицам В.Е. Чиркин считает необходимым относить не только Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, но и органы государственной власти, а также иные лица, которые в будущем должны быть выявлены специалистами публичного права <1>.
203
--------------------------------
<1> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 43, 130.
В итоге автор предлагает создать особую конструкцию юридического лица публичного права и обобщенное понятие юридического лица в Гражданском кодексе РФ, которое бы определяло юридических лиц как частного, так и публичного права <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 46.
Однако конструкция юридического лица, возникшая еще в римском праве как гражданско-правовая, используется и ГК РФ исключительно для определения лиц гражданского (частного права), не наделенных властными полномочиями, поэтому включение в нее публично-правовых образований противоречило бы правовой природе юридического лица. Кроме того, как было показано выше, юридические лица и публичноправовые образования - это не тождественные явления и каждые из них имеют свои отличительные особенности.
Правильным, на наш взгляд, является рассмотрение Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обладающих публичновластными полномочиями, в качестве особых субъектов гражданского права, которые при вступлении в гражданские правоотношения не теряют своей сущности, но и не подрывают основу этих отношений - равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность их участников.
Глава 2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИМУЩЕСТВЕННЫХ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Правовой режим имущества Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований требует специального монографического исследования. Задача данного раздела - дать краткий анализ имущественных прав публично-правовых образований и тех сложностей, которые возникают при участии этих субъектов в гражданском обороте.
§1. Общие положения
Вгражданском обороте, наряду с физическими и юридическими лицами, принимают участие публично-правовые образования. К публично-правовым образованиям, участвующим в гражданском обороте, со времен римского права в первую очередь относится государство. Е.А. Флейшиц отмечала переход в римском праве от "казны - объекта" к "казне - субъекту права" <1>, а И.А. Покровский применительно к этому периоду истории писал, что "практически государство-казна живет как юридическое лицо, но в теории его особенность... в личности императора" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Римское частное право: Учебник / Под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. М., 2001. С. 116 (автор раздела - Е.А. Флейшиц).
<2> Покровский И.А. История римского права. 1918. С. 242.
Известный дореволюционный российский юрист Д.Д. Гримм также отмечал, что уже в римском праве со временем стали различать государство в смысле политического союза и государство в качестве самостоятельного субъекта имущественных прав и обязанностей. При этом, как отмечал Д.Д. Гримм, имущество государственной казны было отделено от личной собственности императора <1>.
--------------------------------
204
<1> См.: Гримм Д.Д. Лекции по догме римского права. М., 2003. С. 88 - 89 (печ. по учебнику 1916 г.).
В наше время Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования - выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ).
Особенностью этих субъектов гражданского оборота является наделение их властными полномочиями, которые не исключают их гражданскую правосубъектность.
Для гражданского права на первый план выступают не публичные функции данного лица, а его правосубъектность. Вместе с тем государственные органы, органы местного самоуправления должны обладать определенным имуществом для выполнения своих публичных функций.
При этом, как точно подметил Е.А. Суханов, при участии публично-правовых образований в гражданских правоотношениях важно в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не публичноправовых отношениях друг с другом <1>. Равноправие публичных образований как участников гражданского оборота достигается путем наделения их правами юридических лиц. В литературе эти субъекты гражданско-правовых отношений часто охватываются понятием "юридическое лицо публичного права".
--------------------------------
<1> Суханов Е.А. Гл. 8. Публично-правовые образования как участники гражданских правоотношений // Гражданское право. Т. 1 / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2004. С. 373.
Это понятие было известно российским дореволюционным <1> и современным ученым <2>, его выделяет зарубежный законодатель <3>.
--------------------------------
<1> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122.
<2> Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1970. С. 35; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
<3> Так, ч. III гл. 2 ГГУ названа "Юридические лица публичного права" (Германское право. Ч. I / Науч. ред. В.В. Залесский. М., 1996. С. 29); в ст. 298 ГК Квебека указывается, что юридические лица бывают как публичного, так и частного права (Гражданский кодекс Квебека / Науч. ред. О.М. Козырь, А.А. Маковская. М., 1999. С. 77).
Согласно определению Л. Эннекцеруса, к юридическим лицам публичного права следует отнести "юридические лица, которые либо созданы непосредственно в силу закона или административного акта в качестве исполнителей задач публичного характера с тем, что устройство регламентируется нормой закона, либо такие, которые, осуществляя публичные задачи, хотя бы впоследствии признаются наделенными правами путем закона или административного акта компетентного органа государства" <1>.
--------------------------------
<1> Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. Т. 1. Полутом 1. М., 1944.
С. 419.
Таким образом, признаками юридических лиц публичного права являются следующие:
-созданы на основе публично-правового акта;
-преследуют в своей деятельности публичные цели;
-наделяются властными полномочиями.
205
Сложность характеристики этих субъектов связана с отсутствием легального определения в отечественном и иностранном праве. Вместе с тем десятилетняя практика применения Гражданского кодекса РФ подтвердила необходимость учета особенностей регулирования отношений с участием этих лиц <1>, и в первую очередь прав на имущество, принадлежащее публично-правовым образованиям. Режим имущественных прав юридического лица определяется его организационно-правовой формой.
--------------------------------
<1> См., например: Суханов Е.А. Система частного права // Вестник МГУ. Сер. "Право". 1994. N 4. С. 26 и др.; Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. N 5. С. 127; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 59.
§ 2. Юридические лица публично-правовых образований
"Юридическое лицо" - это исключительно гражданско-правовое понятие, независимо от его вида, правоспособности и других особенностей.
Наделение министерств, федеральных служб и федеральных агентств, органов местного самоуправления, других публично-правовых образований правами юридического лица позволяет им участвовать в гражданском обороте: приобретать от своего имени имущественные и личные неимущественные права, отвечать по обязательствам своим имуществом, нести обязанности и выступать в качестве истца и ответчика в суде.
Понятие "юридическое лицо публично-правовых образований" означает, что данный субъект гражданских отношений учрежден на основании законодательных актов, а не создан в силу гражданско-правовых договоров <1>. К основным особенностям юридических лиц публично-правовых образований относится наделение их властными публичными полномочиями наряду с предоставлением им права участвовать в гражданском обороте. Академик А.В. Венедиктов отмечал, что в буржуазном законодательстве к юридическим лицам публичного права подходят лишь как к участникам гражданского оборота <2>.
--------------------------------
<1> Норма ст. 300 ГК Квебека устанавливает, что юридические лица публичного права регулируются прежде всего специальными законами, которыми они были созданы. См.: Указ. соч. С. 42.
<2> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 636.
Для гражданского права в первую очередь существенными являются не публичные функции министерства, ведомства, другого субъекта публично-правового образования, а его гражданская правосубъектность. Не случайно М.И. Кулагин не выделяет специфические признаки юридических лиц публично-правовых образований <1>.
--------------------------------
<1> Кулагин М.И. Указ. соч. С. 31 и др.
На этом основании представляется неточным понятие "юридические лица частного права". Можно и нужно говорить о публично-правовых образованиях, о публичных учреждениях (по терминологии зарубежных юристов), но речь идет о частном праве, а не об институте публичного права. Образования публично-правовые, но юридические лица публично-правовых образований участвуют в гражданском обороте на основе гражданского права.
206
Вгражданском праве Российской Федерации юридические лица публично-правовых образований, в отличие от законодательства ряда зарубежных стран, не выделены. Исключение сделано лишь для Российской Федерации и муниципальных образований.
Вст. 124 ГК РФ отмечается, что данные публично-правовые образования выступают
вотношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами.
Вэтом отношении необходимо обратить внимание на два момента: на возможность участия в гражданском обороте Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований и участия этих субъектов на общих условиях обычных субъектов гражданского права <1>.
--------------------------------
<1> Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 116.
Важно подчеркнуть, что в гражданско-правовых отношениях в полной мере справедливы такие принципы, как равенство участников, свободный выбор партнера, определение условий договора по взаимному согласию контрагентов, самостоятельность предпринимательской деятельности, возможность судебной защиты гражданских прав независимо от того, кто участвует в этих отношениях: гражданин, организация или государство <1>.
--------------------------------
<1> Садиков О.Н. Комментарий к ст. 1 ГК РФ // Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Части первой (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 2005. С. 3 - 6.
Юридические лица публично-правовых образований наделены властными публичными полномочиями. Характер этих полномочий диктует форму участия в гражданском обороте. От имени государства в гражданских отношениях чаще всего выступают государственные органы <1>. Муниципальные образования в гражданском обороте представляют в пределах их полномочий органы местного самоуправления (п. 2
ст. 125 ГК РФ) <2>.
--------------------------------
<1> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 191; Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских отношениях. М., 1981. С. 65; и др.
<2> Более подробно о субъектах муниципальной собственности см.: Аккуратов И.Ю. Право муниципальной собственности. М., 2002. С. 68; Зинченко С., Галов В. Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления (вопросы соотношения) // Хозяйство и право. 2006. N 10. С. 103.
Государственные органы <1> и органы местного самоуправления <2>, как правило, наделяются правами юридического лица. В отдельных случаях идут по пути создания юридического лица с целью хозяйственного обслуживания тех или иных государственных органов <3>.
--------------------------------
<1> См.: Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 59; Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридически лица // Законность. 2000. N 11. С. 30.
<2> Согласно п. 2 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с послед. изм.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. Юридическим лицом являются органы местного самоуправления,
207
которые являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, подлежат государственной регистрации и наделяются имущественными и иными правами.
<3> См.: Положение об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 7 августа 2000 г. N 1444 (с изм.). Основываясь на публичных функциях, не всегда можно объяснить причины того, что тот или иной государственный орган является либо не является юридическим лицом. К примеру, Федеральная служба по финансовым рынкам не является юридическим лицом, и непонятно, кто от ее имени заключает гражданско-правовые договоры и наделяет имуществом, необходимым для осуществления функций по контролю и надзору на финансовых рынках. См.: Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам".
Примером является Управление делами Президента Российской Федерации, которое в качестве федерального органа исполнительной власти наделено правами юридического лица, в задачу которого входит непосредственное осуществление материальнотехнического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации.
В различных нормативных актах наряду с положениями о том, что те или иные государственные органы являются юридическими лицами, встречается при определении правового статуса этих органов указание на то, что они обладают правами юридических лиц. Представляется, что нет и не может быть разницы в этих понятиях. Нельзя обладать правами юридических лиц и не нести обязанности, связанные с данными правами. "Мятеж не может кончиться удачей. В противном случае его зовут иначе" <1>. Для того чтобы государственные органы участвовали в гражданском обороте, они должны быть полноценными юридическими лицами <2>.
--------------------------------
<1> См.: Маршак С. Собр. соч. Т. 4. М., 1969. С. 92.
<2> В этой связи представляется спорным мнение О. Ускова, что более правильно говорить о наделении органов публично-правовых образований правами юридического лица, но не приравнивать эти субъекты к юридическим лицам. См.: Усков О.Ю. Указ. соч. С. 27 и др.
Важно, чтобы нормативно было закреплено, что данное публично-правовое образование наделено правами юридического лица и как таковое вправе участвовать в гражданском обороте <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском обороте // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 247; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 62.
Как исключение правомерно, чтобы в законе, другом законодательном акте было указано юридическое лицо, которое в интересах публично-правового образования вступает в гражданско-правовые отношения.
Таким образом, наделение министерств, ведомств, органов местного самоуправления правами юридического лица не снижает их привлекательность, не умаляет значимость их
208
публичных функций, но, наоборот, предоставляет им возможность в необходимой мере выполнить возложенные на них публичные функции.
Выполнение публично-правовых полномочий требует закрепления за ними имущественных прав. Характер и пределы этих прав непосредственно зависят от организационно-правовой формы юридических лиц публично-правовых образований <1>.
--------------------------------
<1> Исключение составляет Банк России, который является государственным органом, т.е. публичным образованием, который не подпадает под существующие организационно-правовые формы (см.: Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 226 и др.; Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. N 6. С. 25; и др.).
Гражданский кодекс РФ (ст. 50) предусматривает, что юридические лица должны быть облечены в организационно-правовую форму.
Это требование справедливо и для публично-правовых образований, поскольку организационно-правовая форма определяет правовой статус имущества юридического лица.
Министерства, федеральные службы и федеральные агентства, другие ведомства по умолчанию признаются в форме государственного учреждения. Но наличие управленческих функций не определяет организационно-правовой статус юридического лица. Одним из основополагающих признаков учреждения в настоящее время является его обязательное финансирование собственником (п. 2 ст. 48 ГК РФ).
Следует помнить, что государственным органам запрещено заниматься предпринимательской деятельностью.
Вместе с тем административная реформа несколько изменила подход к вопросу об организациях, на которые возложена обязанность по выполнению отдельных функций государственных органов. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. от 23 декабря 2005 г. и от 27 марта 2006 г.) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" отмечается, что федеральные органы исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации оказывают государственные услуги (см. подп. "д" п. 2) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления вправе выполнять в настоящее время и автономные учреждения. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономными учреждениями признаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сферах науки, здравоохранения, образования и других областях.
Всвете изложенного представляется весьма важным легальное указание на то, что публично-правовые образования в качестве юридического лица вправе участвовать в гражданском обороте, что потребует четкого определения нормативно-правовой формы юридического лица.
Всвою очередь, наделение публично-правовых образований правами юридического лица той или иной организационно-правовой формы предопределяет правовой режим имущества, переданного данному субъекту. В литературе различают опосредствованное и непосредственное участие государства в гражданском обороте <1>. В первом случае под
209
опосредствованным участием понимается участие в имущественных отношениях созданных государством или муниципальным образованием предприятий и учреждений. Данные предприятия и учреждения наделяются собственником имуществом. Непосредственное участие государства, муниципального образования в заемных, подрядных и других гражданско-правовых отношениях осуществляется с помощью государственных органов.
--------------------------------
<1> См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1 / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К.
Толстой. М., 2005. С. 252 - 253.
В этой связи важно подчеркнуть, что государственные органы участвуют в гражданском обороте как от имени государства, так и от своего имени <1>. Например, Минфин России осуществляет необходимые выплаты по государственным займам от имени Российской Федерации. В то же время Минфин России от своего имени производит закупки необходимого оборудования: компьютеров, множительной техники и т.д.
--------------------------------
<1> Андреев Ю. Государство - субъект гражданского права // Хозяйство и право. 2007. N 5. С. 43 и др.
Разный характер участия госоргана в гражданских отношениях (от имени публичноправового образования и от своего имени) не может не отразиться на правовом режиме имущества. При этом имущество госоргана должно быть отделено от имущества государства.
§ 3. Обособление имущества публично-правовых образований от имущества казны
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71) следует различать объекты собственности Российской Федерации, объекты собственности субъектов Российской Федерации и объекты собственности муниципальных образований.
Вопросы разграничения указанных объектов не являются предметом рассмотрения настоящего раздела, поскольку находятся за рамками гражданско-правовых отношений. Вместе с тем необходимо указать, что указанные правоотношения регулируются в настоящее время в соответствии с приложением N 1 к Постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" , в котором названы основные виды такого имущества.
Принципиальное значение имеет Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (в ред. от 9 мая 2005 г.) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", цель которого - защита прав граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами вопросов местного значения <1>.
--------------------------------
210