книги2 / 415
.pdf
В ЗК установлен более сбалансированный и прогрессивный принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, чем в Конституции РФ. В статье 2 Конституции РФ закреплен принцип приоритета прав и свобод человека, провозглашенных высшей ценностью, перед интересами государства, которое обязано эту ценность признавать и соблюдать. В Советском Союзе действовал противоположный принцип о приоритете публичных интересов над частными.1 Статья 39 Конституции
СССР 1977 предусматривала, что использование гражданами прав и свобод не должно наносить ущерб интересам общества и государства.
Участие граждан в решении вопросов о правах на землю, урегулированное как самостоятельный принцип в пп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК, само по себе может быть рассмотрено как реализация принципа сочетания интересов.
Рассматриваемый принцип является межотраслевым. Сочетание интересов присутствует не только в земельном праве. Оно присуще частному праву в противовес публичному, и наоборот.
Принцип сочетания интересов обеспечивает баланс публичных и частных интересов, который не предполагает их обязательное равенство и дает основу для признаков метода равенства участников оборота, который в земельном праве реализуется в меньшей мере, чем в гражданском.
Через баланс интересов сторон мы стараемся приблизиться к равенству перед законом, как общеправовому принципу, зафиксированному в ст. 19 Конституции РФ.
Приоритет интересов зависит от той сферы, правоотношения в которой служат предметом рассмотрения. Исходя из этого, в случаях регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности приоритет отдается публичным интересам.
Речь идет об оптимальном сочетании частных и общественных интересов, гарантирующем соблюдение прав граждан и одновременно нормальное и устойчивое функционирование гражданского общества.2
История землепользования в России утверждает приоритет публичных интересов в землепользовании, и не только в части охраны, но и в использовании земель. Такой подход согласуется с принципом сочетания частных и публичных интересов, и заметной тенденцией двух последних столетий, когда право частной собственности на землю получает все большие ограничения.3
И если в приватизационное время 1990-х годов в земельном праве постсоветского периода царила «слепая вера в частную собственность» и «свободный рынок», абсолютизация частной собственности, воплощенная в одновременно введенных в действие ЗК и гл. 17 ГК, то после 2014 года
1Ливеровский А.А. Развитие понятийного аппарата конституционного права // Право. Журнал ВШЭ. 2018. № 2. С. 230, 232.
2Евлоев И.М. К вопросу о балансе публичных и частных интересов // Вестник Уставного Суда Калининградской области, 2010, №13-14.
3См.: Пащенко Е.Г., Нахратов В.В. Земельные отношения в современном мире: на примере России, США и Китая // Закон. № 1. 2007.
-81-
(ФЗ № 171, ФЗ № 499 и пр.) наметилось откатное движение к социализации земли через повышение публичности (в институтах изъятия земель для общественных нужд (гл. VII.1 ЗК), публичных сервитутах (гл. V.7 ЗК РФ), использовании участков без предоставления земель (на основании административных актов, гл. V.6 ЗК РФ), систематизации охранных и иных зон с особыми условиями использования территории (гл. XIX ЗК РФ, и другое).
Определение данного принципа только выиграет, если сократить его до «Принципа сочетания интересов общества и граждан в регулировании земельных отношений».
Что касается принципа разграничение действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, то речь идет об отдельном большом принципе и громадном вопросе правового регулирования земельных отношений.
По нашему мнению, требуется кардинальное изменение современных представлений о соотношении гражданского и земельного права. В ЗК предписано применение к земельным отношениям в части оборота земель ГК (п. 3 ст. 3), что толкуется соотношением двух кодексов как общего (ГК) и специального (ЗК) законов.1
Между тем, провозглашенный приоритет ЗК в регулировании земельных отношений над другими отраслевыми кодексами, толкуемый как приоритет специального закона нал общим, вряд ли соответствует Конституции РФ, не предусматривающей установление приоритета норм одного федерального закона над нормами других федеральных законов.
Родоначальник методологии науки Ф.Бэкон в Новом Органоне (XVI в.) описал новый индуктивный метод познания. Для этого, Бэкон искал не только факты, подтверждающие определённый вывод, но и факты, опровергающие его. Он, таким образом, вооружил естествознание двумя средствами исследования: перечислением и исключением. Причём главное значение имеют именно исключения.
Другими словами, современное доктринальное представление в праве (кстати, коренящееся в правилах грамматики) об общем и специальном законе (правилах), где первому отводится главная законодательная роль, а второму подчиненное значение погрешностей, не соответствует тому, как этот принцип был доказан. Земельный закон в отношении оборота земель не может считаться погрешностью, флуктуацией закона гражданского.
По нашему мнению, в современном вещном праве земельный закон должен быть выше закона гражданского, поскольку земля как природный ресурс есть основа жизни народов России. Отсюда выводится правосубъектность народа и общенародное достояние земли в земельном праве. Земля, поделенная на участки, получает признаки недвижимости, служит в обороте главной вещью. Другие прочно связанные с ней объекты явля-
1Комментарий к Земельному кодексу РФ/ Под. ред. Г.В.Чубукова, М.Ю.Тихомирова. - М., 2002, С. 35
-82-
ются составными частями, улучшениями земли (при определенных обстоятельствах ухудшениями, например, при порче земель, самовольной постройке). В предлагаемой нами концепции соотношения двух отраслей, целесообразно признать, что в порядке юридико-технического приема допускается применение к обороту земель гражданского закона, в той мере,
вкакой он не противоречит земельному закону. В качестве приема юридической техники здесь может быть использована теория юридической фикции, разработанная Р.Ф. Иерингом. Ее еще называют теорией олицетворения, так как Ф.К. Савиньи относил к фикции явления юридического
лица, муниципий, и даже самого государства Из наших деятелей вклад внесли А.М. Гуляев, Д.И. Мейер, Г.Ф. Шершеневич и др.1 В русле данной теории напрашивается вывод: если само государство есть юридическая фикция, то можно ли признавать право на природные ресурсы за фиктивным образованием, и почему бы не признать его за реальными гражданами, народом.
Другой интересной доктриной, позволяющей утверждать правосубъектность народа в правах на землю, может быть теория расщепленной (раздельной) собственности. Известно изречение М.М. Сперанского: «...имущество нанятое, хотя и принадлежит в собственность первоначальному его владельцу, но в пределах найма и доколе срок не минул, оно принадлежит также и нанимателю. Тот и другой имеют на него право собственности, но в разных границах; один на время и по условию, а дру-
гой навсегда, исключая, однако же, время найма. Следовательно, права обоих суть права ограниченные...».2
Некоторые страны, включая Россию, стоят на позициях унитарной собственности (ст. 209 ГК), регулируя производные от нее отношения через категорию ограниченных вещных прав.
Встранах общего права (common law) система прав на недвижимость построена на признании расщепленной собственности. В английском праве целый набор функционально ограниченных прав собственности также может противопоставляться правам на чужие вещи. Формально вся земля
вАнглии и Уэльсе по сей день принадлежит Короне, поэтому столь же формально частное лицо может получить только право пользования участком.
Теория расщепленной собственности, имеющая недостатком страх скатиться в феодальные отношения, может получить новое дыхание, если допустить ее применение к публичной собственности. В учении о земельном правоотношении можно было бы допустить понятие объекта, подразделяемого по степени конкретизации на общий объект - земля, являющаяся частью окружающей среды на территории России, родовой объект – земли, поделенные на категории, непосредственный объект – земельные
1О теории юридической фикции см.: Танимов О.В. Развитие юридических фикций в эпоху Нового времени // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2014. № 4. С 4–18.
2Цит. по: Змирлов К. П. Договор найма имуществ по нашим законам // Журнал гражданского и уголовного права. 1884. Кн.2. С. 77
-83-
участки и их части, имеющие виды разрешенного использования. Такой подход одновременно обеспечил бы методологическое единство с другими отраслями права. Как известно, в учении о преступлении (а оно есть правоотношение) выделяют общий, родовой и непосредственный объекты.
Часть 1 статьи 9 Конституции, провозглашая землю и другие природные ресурсы основой жизни и деятельности народов России, утверждает правосубъектность народа в земельных отношениях, однако народ не является субъектом прав на землю по ЗК. Необходимо утверждение правосубъектности народа в ЗК. Субъектом прав на землю должен признаваться народ России, тогда как субъектами прав на земли должны признаваться публичные образования (федерация, регионы и муниципальные образования). Субъектами прав на земельные участки могут быть любые лица, за некоторыми исключениями (иностранцы и пр.).
Перечень принципов, содержащихся в ст. 1 ЗК не является исчерпывающим. В силу п. 2 ст. 1 ЗК принципы могут предусматриваться в иных статьях ЗК и других федеральных законов (например, принцип сохранения целевого использования земельных участков). Принципы могут выводиться из системного толкования норм права. Так, если признать государственный кадастровый учет институтом земельного права, ввиду того, что он начинается в ст. 70 ЗК, то принципом этого института земельного права можно привести принцип единства технологии ведения государственного кадастра недвижимости на всей территории РФ.
Таким образом, введение в ЗК принципов земельного права стало достижением науки. По своей роли принципы являются юридической формой естественных прав, а также реализацией государственной земельной политики, отражают политическую сущность земельного права. При всем положительном начале, имеются недостатки системы и отдельных принципов: неконституционность, повторность, громоздкость. Поскольку принципы являются основополагающими нормами земельного права они должны соответствовать структуре правовой нормы, тогда как сейчас гипотеза и диспозиция в них не находится. Необходима синхронизация и интеграция отраслевых принципов земельного права и принципов его отдельных институтов (принципов землеустройства, принципов оборота аграрных земель, и др.). В качестве возможных к актуализации принципов земельного права могут быть предложены: принцип добросовестности, принцип рационального использования земель, принцип учета требований землеустройства при образовании земельных участков, государственном кадастровом учете и регистрации прав.
- 84-
§ 2.2. Реализация принципов управления земельными ресурсами: современный подход
Современный подход к принципам реализации любого вида публичной деятельности предполагает, прежде всего, формирование четко структурированной их системы, базирующейся на неких исходных началах, выполняющих роль непререкаемых абсолютов, которым ни один поведенческий акт в рамках данной деятельности не может противоречить.
Управление земельными ресурсами как вид (направление) государственной деятельности также, безусловно, основывается на определенных базовых идеях, индивидуализирующих ее среди всех остальных ее видов. Их исследование, на наш взгляд, безусловно, необходимо для формирования его целостной концепции. Между тем, несмотря на очевидную теоретическую и практическую значимость, данный феномен не получил достойного освещения в работах ученых.
В юридической научной литературе предпринимались лишь отдельные попытки перечислить принципы деятельности, имеющей смежный характер с управлением земельными ресурсами. Например, Б.В. Ерофеев в отношении управления природопользованием выделяет следующие принципы: законность, приоритет охраны окружающей среды, платность использования природных ресурсов, сочетание государственного регулирования с местным самоуправлением1.
Схожую проблематику — государственное управление в сфере обеспечения рационального использования и охраны природных ресурсов — исследует также М.С. Исмаилбеков, в качестве его принципов называя следующие начала: 1) законность; 2) четкое разграничение компетенций (полномочий) в рассматриваемой сфере; 3) гласность в решении вопросов, касающихся природных ресурсов; 4) гарантирование административного и судебного порядка обжалования решений органов управления; 5) ответственность органов управления за решения, приведшие к отрицательным последствиям в области природопользования; 6) право на получение достоверной информации в области природопользования; 7) научная обоснованность принимаемых решений; 8) планирование использования земельных ресурсов; 9) ограниченность прав собственников и пользователей природных ресурсов в целях обеспечения их рационального использования и охраны2.
Попытка определения непосредственно принципов управления земельными ресурсами была предпринята, как ни странно, представителями неюридических отраслей знаний. Так, А.С. Виднов, Н.В. Гагаринова, М.В. Сидоренко, А.В. Хлевная предлагают выделять общие и частные принципы управления земельными ресурсами. К принципам первой группы они относят:
1См.: Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1999. С. 208–210.
2См.: Исмаилбеков М.С. Принципы государственного управления в сфере обеспечения рационального использования и охраны природных ресурсов // Экономика, социология и право. 2017. № 2. С. 69–71.
-85-
1)приоритет государственного управления земельными ресурсами;
2)дифференцированный подход к управлению землями разных категорий и регионов;
3)принцип рационального использования земель;
4)единство управления земельными ресурсами и управления территориями;
5)организационную согласованность использования земель и управления территориями;
6)систематическое совершенствование функций и методов управления земельными ресурсами;
7)экономически эффективное сочетание государственного, регионального и муниципального управления земельными ресурсами;
8)разграничение функций по управлению ресурсами между органами исполнительной и представительной власти одного административнотерриториального уровня;
9)разделение функций между различными ведомствами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
10)правовая обеспеченность управления земельными ресурсами;
11)принцип организационного и экономически рационального соотношения централизации и децентрализации.
Частными принципами, по их мнению, являются: 1) принцип организационной, кадровой и финансовой обеспеченности системы управления земельными ресурсами; 2) принцип управляемости; 3) принцип соответ-
ствия субъекта и объекта; 4) принцип изменяемости; 5) принцип специализации; 6) принцип иерархичности; 7) принцип экономичности1.
Отмечая заслуживающее всяческого одобрения стремление не просто перечислить принципы управления земельными ресурсами, а изложить их
ввиде системы, невозможно не отметить массу противоречий, неточностей и пробелов в предложенной концепции. Во-первых, никак не обоснована группировка принципов на общие и частные именно таким образом, не подчеркнута специфика каждой группы (более того, чисто «визуально» вторая группа значительно больше похожа на перечень общих принципов). Во-вторых, вопросы возникают практически к каждому из выделенных принципов. В частности, в первом общем принципе не указывается, над чем имеет приоритет управление земельными ресурсами (приоритет не может быть ни над чем, равно как и надо всем). Не понятно, по каким причинам правовую обеспеченность управления земельными ресурсами авторы рассматривают в отрыве от организационной, кадровой и финансовой обеспеченности (хотя, по нашему мнению, очевидно, что они представляют собой элементы одного логического ряда) и более того, «разводят» их по разным группам. Кроме того, полагаем, что некоторые принципы ввиду их смежности логичнее было бы объединить, в то время как
1 См.: Виднов А.С., Гагаринова Н.В., Сидоренко М.В., Хлевная А.В. Управление земельными ресурсами : учеб. пособие. Краснодар, 2014. С. 13–14.
- 86-
другие — и вовсе исключить (по причине их «очевидности» (принцип управляемости), либо принадлежности к иным категориям (рациональное использование земель — это не принцип, а цель управления ими).
Несмотря на довольно жесткую критику приведенной выше точки зрения, отдельные ее идеи все же могут быть использованы для формирования системы принципов управления земельными ресурсами. Имеется ввиду, прежде всего, целесообразность структурирования указанной системы, что необходимо для создания общей концепции правового регулирования управления земельными ресурсами. Однако прежде чем перейти непосредственно к данному вопросу, следует рассмотреть соотношение понятия принципов управления земельными ресурсами с такими смежными категориями, как «принципы земельного права», «принципы земельного законодательства», «принципы земельной политики».
Под термином «принципы» применительно к любой отрасли права традиционно подразумеваются основные начала, руководящие положения, лежащие в ее основе и характеризующие ее сущность. Большинство определений, предлагаемых в литературе, базируется именно на таком их понимании. Например, в учебнике В.Х. Улюкаева, В.Э. Чуркина, В.В. Нахратова, Д.В. Литвинова понятие «принципы земельного права» расшифровывается как «основополагающие начала, на которых базируется правовое регулирование земельных отношений»1. Е.С. Болтанова принципы земельного права определяет как детерминированные природой и особенностями земельных отношений основополагающие, руководящие начала, отражающие сущность земельного права2.
Однако встречаются и противники изложенной выше «традиционной» трактовки принципов права. В частности, Г.А. Волков, посвятив свою докторскую диссертацию исследованию принципов земельного права, которые он рассматривает в качестве важнейшей составляющей эколого-правового механизма3, выступает против их отождествления с основными началами правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, ссылаясь на то, что последние включают в себя не только принципы, но и другие элементы, такие как цели, задачи, тип правового регулирования, служащие базисом данной конкретной отрасли права4.
Тем не менее, вряд ли можно найти более «удачное», адекватно отражающее сущность рассматриваемого явления понятие, чем «основные начала», тем более что и Г.А. Волков этого в общем-то не оспаривает, указывая, что принципы являются одним из их видов (элементов).
1См.: Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э., Нахратов В.В., Литвинов Д.В. Земельное право : учебник. М., 2010. С. 10.
2См.: Болтанова Е.С. Земельное право : курс лекций. М., 2002. С. 17–19.
3См.: Волков Г.А. Принципы земельного права как важнейший элемент эколого-правового механизма // Экологическое право. 2009. № 2–3. С. 60–68.
4См.: Волков Г.А. Принципы земельного права : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 15.
-87-
При исследовании принципов земельного права их принято классифицировать в зависимости от различных оснований (критериев). Наиболее распространено их деление по объему на общеправовые, межотраслевые и отраслевые1. А.Я. Рыженков считает, что общеправовые принципы (законности, демократизма, гуманизма, справедливости, равноправия, единства прав и обязанностей) не имеют в рамках земельного права никакой специфики, в связи с чем принципы земельного права он подразделяет на межотраслевые, отраслевые и институциональные2. Отраслевые принципы права, как следует из их наименования, действуют в рамках только одной отрасли права, характеризуя наиболее важные ее особенности; межотраслевые — объединяют две и более отрасли, отражая их закономерности и связи развития общественных отношений. Институциональные же принципы земельного права функционируют на уровне его отдельных институтов, подчеркивая их специфику по отношению ко всем другим структурным подразделениям отрасли. С этой позиции можно утверждать, что интересующие нас принципы управления земельными ресурсами — это институциональные принципы земельного права, то есть принципы одного из его институтов.
Принципы земельного законодательства определены в основном акте отрасли — Земельном кодексе Российской Федерации, причем в самой первой его статье, где они, что немаловажно, не только обозначены, но и расшифрованы.
В качестве таковых названы следующие:
1)учет значения земли как основы жизни и деятельности человека;
2)приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества;
3)приоритет охраны жизни и здоровья человека;
4)участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю;
5)единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;
6)приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;
7)платность использования земли;
8)деление земель по целевому назначению на категории;
1См., напр.: Булгаков В.В., Чернышова Е.А. Принципы земельного права // Современные тенденции развития науки и технологий. 2017. № 2–6. С. 77.
2См.: Рыженков А.Я. К вопросу о классификации принципов земельного права // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 5: Юриспруденция. 2016. Т. 15. № 4 (33). С. 30.
-88-
9)разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований;
10)дифференцированный подход к установлению правового режима
земель;
11)сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Принципы земельного законодательства используются судами для
разрешения коллизий в сфере регулирования земельно-имущественных отношений, что подтверждает их особую роль в правоприменительной деятельности1.
Принципы земельного законодательства, как и принципы земельного права, также можно классифицировать. При этом за точку отсчета, на наш взгляд, должен быть взят функциональный (целевой) критерий. Об этом говорит и Г.А. Волков, подчеркивая, что формирование принципов в данной области обеспечивают именно цели и задачи как элементы основных начал правового регулирования земельных отношений2.
Итак, по нашему мнению, принципы земельного законодательства могут быть подразделены на следующие группы:
1)принципы, служащие удовлетворению преимущественно публичных интересов (единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов; деление земель по целевому назначению на категории; разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований; платность использования земли);
2)принципы, служащие удовлетворению преимущественно частных интересов (приоритет охраны жизни и здоровья человека; участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю);
3)принципы, служащие целям сохранения и приумножения полезных качеств земли как уникального ресурса (учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; дифференцированный подход к установлению правового режима земель);
4)принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, цель которого прямо следует из его наименования.
Несмотря на конкретику правотворцев в отношении перечня принципов земельного законодательства, ученые не расценивают данный вопрос как бездискуссионный. Во-первых, указывается на то, что некоторые
1См.: Сафин З.Ф., Лунеева Е.В. Применение принципов земельного законодательства как способ разрешения коллизий // Юридическая техника. 2017. № 11. С. 558–560.
2См.: Волков Г.А. Принципы земельного права : дис. … д-ра юрид. наук. С. 9.
-89-
принципы, (например, принцип разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства в регулировании отношений по использованию земель) в числе принципов земельного законодательства, приведенном в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, не значатся, но, тем не менее, очевидным образом явствуют из целого ряда других его норм (применительно к упомянутому принципу — из текста ст. 3, 17, 18, 19, 22, 23, 25, 27 ЗК РФ). Во-вторых, справедливо отмечается, что не все принципы земельного права нашли свое отражение именно в Земельном кодексе Российской Федерации, некоторые из них закреплены в иных нормативных правовых актах (или следуют из их содержания)1.
Отдельную тему для научных разногласий составляет вопрос о соотношении понятий «принципы земельного права» и «принципы земельного законодательства». Хотя отдельно в большинстве работ он не ставится, их анализ свидетельствует о том, что он решен в пользу отождествления данных категорий2. Однако этому возражает Г.А. Волков, придерживаясь позиции о необходимости разграничения принципов земельного права и принципов земельного законодательства3.
Мы солидарны с Г.А. Волковым, полагая, что главное различие между рассматриваемыми абстракциями заключается в их нормативной закрепленности. Нашу позицию подтверждает отмечаемое специалистами существование так называемых доктринальных принципов земельного права — основополагающих идей, которые не закреплены непосредственно в земельном законодательстве, но следуют из содержания его нормативных правовых актов4. Таким образом, принципы земельного права делятся на нормативно закрепленные принципы — принципы земельного законодательства и доктринальные принципы, которые, впрочем, впоследствии могут быть зафиксированы в официальных документах и перейти в разряд первых.
Принципы земельного права, равно как и отражающие их принципы земельного законодательства имеют объективное обоснование, в виде сложившейся системы общественных отношений и закономерностей государственного воздействия на их развитие. На основе этого Г.А. Волков делает вывод, что основой формирования принципов земельного права выступают принципы земельной политики государства, которые могут стать правовыми нормами в виде юридических дозволений, запретов, предписаний, при условии их установления в нормативных правовых актах, а также нормами-принципами земельного права — если они будут закреплены в законе5.
1См.: Булгаков В.В., Чернышова Е.А. Указ. соч. С. 77.
2См.: Обыденнова А.С., Булгаков В.В. Принципы земельного права // Современные тенденции развития науки и технологий. 2016. № 2–5. С. 99–102; Климова А.Н. К вопросу о системе принципов земельного права Российской Федерации // Вопросы современной юриспруденции. 2016. № 58. С. 90–95 и др.
3См.: Волков Г.А. Принципы земельного права : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 10.
4См.: Рыженков А.Я. Указ. соч. С. 33; Тютюник А.С. Система принципов земельного права в современных условиях // Юридические науки. 2014. № 3. С. 95.
5См.: Волков Г.А. Принципы земельного права : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 8–9.
-90-