книги2 / 415

дуру проведения аукциона на право заключения охотхозяйственного соглашения (ст. 28), могли бы содержаться положения об учете мнения населения, проживающего вблизи охотничьих угодий или на территории соответствующих муниципальных образований, охотничьих общественных организаций, например результатов публичных слушаний об условиях экологического и социального характера, включаемых в предмет аукциона в составе обременений земельных и лесных участков, расположенных в границах охотничьего угодья, ограничений использования лесов и других природных ресурсов, параметров осуществления охоты. Тем более что Закон провозглашает и такой принцип, как учет интересов населения, для которого охота является основой существования (ст. 2)»1. Процедура формирования отдельно взятого охотничьего угодья (земельного участка) не предполагает проведение публичных слушаний или иных форм учета мнения населения, проживающего в соответствующих местностях (муниципальных районах), «равно как и получение согласия собственников на включение их земельных участков в состав охотничьих угодий. Если речь идет о государственной (федеральной и субъектов РФ) или неразграниченной государственной собственности на землю, то изложенная в Законе об охоте процедура вполне себя оправдывает. Однако учитывая, что охотничьи угодья могут располагаться на землях сельскохозяйственного назначения, большая часть которых находится в частной, а не государственной собственности, произвольное установление обременений прав частных собственников не соответствует, на наш взгляд, Конституции России»2. Поддерживая обозначенные мнения ученых, следует отметить, что в границы охотничьих угодий могут быть включены земельные участки, находящиеся в частной собственности и предназначенные, например, для ведения сельскохозяйственного производства. Учитывая, что охотпользователь не согласовывает свою деятельность с собственниками земельных участков, входящих в границы охотничьего хозяйства, формируются благоприятные условия для конфликта интересов и социальной напряженности. Примером может служить несогласованность действий охотпользователя и сельхозпользователя, при которой на одной и той же территории происходит охота одновременно с уборкой урожая. Считаем, что необходимо разработать механизм согласования с собственниками земельных участков при формировании границ охотничьих угодий, а также предусмотреть конкретные формы участия населения в принятии управленческих решений о формировании охотничьих угодий.

Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закрепляет, что охотничьи ресурсы предоставляются в пользование юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям на основании охотхозяйственного соглашения. По охотхозяйственному согла-

1Васильева М.В. Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое и межотраслевое обоснование) // Журнал российского права. 2015. № 3 (183). С.8

2Анисимов А.П. Правовой режим охотничьих ресурсов // Юридическая наука. 2013. № 1. С. 26-29

-181-

шению одна сторона (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а другая сторона (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) обязуется предоставить в аренду на срок, равный сроку действия охотхозяйственного соглашения, земельные участки и лесные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий.

Правовая природа охотхозяйственного соглашения законодательством не определена, в связи с чем, в научной литературе ведется дискуссия относительно того, к какому виду договоров оно относится - к граждан- ско-правовому или публично-правовому. Цивилисты считают, что «все договоры, регулируемые Земельным, Водным, Лесным кодексами, законодательством, о недрах и других природных ресурсах, отвечающие требованиям ст. 1 ГК (т.е. построенные на началах равенства), надлежит относить к числу гражданско-правовых. В результате оказывается, что ко всем договорам, возникающим по поводу природных ресурсов, должны применяться общие нормы гражданского права, если иное не содержится

впосвященных таким договорам в специальных законодательных актах. При этом такие нормы пользуются несомненным приоритетом. И этот

приоритет объясняется, не иноотраслевым характером указанных норм, а тем, что они являются хотя и гражданско-правовыми, но специальными»1.

Ученые с области экологического права придерживаются иного мнения и охотхозяйственное соглашение относят к числу публичноправового договора. Так, Б.Д. Клюкин считает, что «применительно к участкам недр, земельным, водным, лесным участкам договор выступает

ввиде регулятора публичных отношений, поскольку перечисленные объекты относятся к объектам публичного, общественного интереса и составляют особую группу объектов, выделенных в Конституции Россий-

ской Федерации, Земельном кодексе, Водном кодексе, Законе «О недрах»2. «Договоры, по которым природные ресурсы предоставляются в пользование, относятся к контрактам с публичным режимом»3. В связи с тем, что право разделено на частное и публичное, по мнению В.Краевой, «целесообразно ставить вопрос либо об их публично-правовой, либо частноправовой природе (то есть понятию «публично-правовой» необходимо противопоставлять, понятие «частноправовой», а не «гражданскоправовой», «административно-правовой»). Публично-правовой договор не означает, что он не гражданско-правовой договор, а означает, в первую очередь, что он договор не частноправовой. Таким образом, регулирова-

ние публично-правового договора может осуществляться публично-

1Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М., 1997. С. 18-19.

2Клюкин Б.Д. О развитии договорной основы права пользования недрами // Государство и право. 2004. № 9. С. 49.

3Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования: дис.... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 110-132.

-182-

правовыми нормами, которые могу содержаться и в гражданском праве, т.к. имущественные и личные неимущественные права. Автор рассматривает охотхозяйственное соглашение как особый комплексный природоресурсный договор, который содержит элементы как публично-правового, так частноправового характера»1.

На наш взгляд, несмотря на то, что соглашение о передаче права на пользование охотничьими ресурсами содержит взаимные обязательства сторон (охотпользователя и органа исполнительной власти), оно не является соглашением гражданско-правового характера. Во-первых, по соглашению передается право на пользование охотничьими ресурсами, которые представляют собой один из видов объектов животного мира и являются природным объектом. Регулирование отношений по использованию природных объектов не относится к гражданско-правовой сфере. Животный мир относится к собственности государства и состоит в управлении уполномоченных органов2. Поэтому, орган исполнительной власти, предоставляя по соглашению право пользования охотничьими ресурсами осуществляет не гражданское правомочие, а «правомочие общего управления»3. Во-вторых, права и обязанности сторон по охотхозяйственному соглашению представляют собой установленные законом взаимные права и обязанности органов исполнительной власти субъектов РФ и охотпользователей, включающие элементы подчинение одной стороны другой.

Современные подходы к устойчивому использованию водных биоло-

гических ресурсов. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ4, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации определено, что с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из ст. 9 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях5. В частности, из конституционных полномо-

1Краева В.Н. Правовое регулирование пользования охотничьими ресурсами на закрепленных охотничьих угодьях. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. - М.,2010.

2О животном мире. Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ; Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации. Феде-

ральный закон от 24.07.2009 N 209-ФЗ // http://www.consultant.ru

3Колбасов О.С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М. Изд-во «Наука», 1972.

С.164

4Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от

30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW

5Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728

-183-

говором пользования водными биоресурсами); права на организацию любительского и спортивного рыболовства; права на осуществление рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Анализируя основания возникновения права на пользование водными биологическими ресурсами, можно прийти к выводу, что в сфере рыболовства значительную роль играют договорные начала. Однако в юридической литературе отмечается, что «договорные отношения в области использования и охраны водных биоресурсов постепенно приобрели, по замыслу законодателя, определенный вектор развития, отвечающий публичным интересам. В связи с этим важными факторами развития договорных способов и механизмов регулирования общественных отношений в изучаемой сфере являются: обеспечение сохранности водных биоресурсов, которые далеко не безграничны; необходимость поддерживать управляемость самой отрасли рыбного хозяйства, добывающие мощности которой нужно соотносить с научными представлениями об объемах водных биоресурсов»1.

Наряду с существованием договорных начал, в сфере рыболовства присутствуют элементы административного механизма регулирования пользования водными биологическими ресурсами. Так, для осуществления предпринимательских видов рыболовства помимо заключения договора для рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства) необходимо получить разрешение федерального органа исполнительной власти в области рыболовства о предоставлении водных биоресурсов в пользование.

В условиях активного вовлечения природных ресурсов в оборот снижается их доступность для общего пользования. Реализацию субъективного права граждан на доступ к водным объектам общего пользования действующее законодательство связывает «с фактом приобретения путевки, которая в свою очередь является способом заключения (оформления) договора возмездного оказания услуг. То есть заключение договора с пользователем рыбопромыслового участка это юридический факт, основание возникновения правоотношений между сторонами»2. Следует отметить, что в указанных отношениях юридические лица и индивидуальные предприниматели являются первичными пользователями, а граждане - вторичными пользователями. Первичные пользователи вправе при наличии путевки передавать вторичным пользователям право пользоваться водными объектами с целью осуществления любительского и спортивного рыболовства. Причем пользование может быть предоставлено на платной основе. Данную позицию поддерживает Верховный суд Российской

1Сиваков Д.О. Правовое регулирование рыболовства в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 1. С. 108

2Васильева М. Любительское рыболовство: проблемы и перспективы правового регулирования // Хозяйство и право. 2012. № 3. С 27-28

-185-

мышленного рыболовства с учетом рационального природопользования стало установление объема общего допустимого улова. Конвенция ООН по морскому праву предусматривает, что при «определении размера допустимого улова и установления других мер по сохранению живых ресурсов открытого моря государства принимают на основе имеющихся у них наиболее достоверных научных данных меры с целью поддержания или восстановления популяций вылавливаемых видов на уровнях, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов, определяемый с учетом соответствующих экологических и экономических факторов, включая особые потребности развивающихся государств, и с учетом методов ведения рыбного промысла, взаимозависимости запасов, а также любых общерекомендованных международных минимальных стандартов, будь то субрегиональные, региональные или всемирные»1. Таким образом, Конвенция устанавливает приоритет принципа максимального устойчивого улова.

Помимо установления величины общего допустимого улова, для достижения устойчивого развития в рыболовстве должен применяться критерий предосторожного подхода. Термин «предосторожный подход» был впервые официально использован для определения условий рациональной эксплуатации морских экосистем в Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 году. Этим документом были определены общие положения предосторожного подхода2. В России предосторожный подход был принят в качестве основы своей рыболовной политики. Так, в целях реализации Приказа Федерального агентства по рыболовству от 31 марта 2016 г. N 232 «О мерах по выполнению решений 24-й очередной сессии Международной комиссии по сохранению атлантических тунцов (ИККАТ)», на территории РФ применяется Резолюция ИККАТ об использовании предосторожного подхода при принятии мер по сохранению и управлению.

Основное назначение предосторожного подхода предупреждение нежелательных событий в условиях неопределенности. Согласно этому подходу, любое обоснованное подозрение на то, что конкретное производство или промышленная технология представляет опасность для здоровья или жизни человека, служит достаточным основанием для немедленного закрытия данного предприятия или запрещения данной технологии. В частности, дрифтерный промысел, осуществляемый в исключительной экономической зоне России наносит огромный вред биоресурсам мирового океана, приводит к массовой гибели птиц и морских млекопитающих. Дрифтерные орудия лова — это многокилометровые сети, которые находятся в неконтролируемом состоянии дрейфа. Их убирают не ранее чем через сутки, они могут находиться в море и несколько дней. В се-

1Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.).Вступила в силу для Российской Федерации 11 апреля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493

2Декларация по окружающей среде и развитию. Принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 года // Действующее международное право». Т. 3

-187-

ти попадает и погибает все живое — тюлени, киты, касатки, птицы, и, конечно, рыбы. В результате, Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» был наложен запрет на использование дрифтерного промысла1. Запрет использовать подобную технологию добычи водных биологических ресурсов является примером практической реализации предосторожного подхода.

Конвенция о биологическом разнообразии2 содержит требование сохранять биологическое разнообразие на основе экосистемного принципа. Экосистемный принцип к управлению рыболовством является важным аспектом рыбохозяйственной деятельности в обеспечении устойчивого рыболовства. Экосистемный аспект устойчивого развития нацелен на поддержание стабильности и устойчивости экосистем. В концепции устойчивого развития признается взаимозависимость экономических аспектов жизни человека и его окружающей среды и подчеркивается необходимость научного понимания функционирования и изменений экосистемы. Применение экосистемного подход в сфере рыболовства позволит сохранить видовое разнообразие и устойчивое функционирование эксплуатируемой экосистемы на уровне, отвечающем социально-экономическим интересам рыболовства. Этот принцип предотвращает чрезмерные промысловые нагрузки на водные экосистемы, при которых они утрачивают способность к восстановлению. Российское законодательство также закрепляет применение экосистемного подхода для управления рыболовством.

Таким образом, основной целью концепции устойчивого развития рыболовства должно стать предотвращение сокращение численности и разнообразия видов водных биоресурсов, поддержание в объемах, обеспечивающих их устойчивое развитие, а также сохранение экологических систем. В основу концепции должны быть положены экосистемный принцип и критерий предосторожного подхода. Считаем, что пользование водными биологическими ресурсами с учетом предосторожного и экосистемного подходов позволит сохранить способность удовлетворять экономические, социальные, экологические потребности нынешнего и будущих поколений и не приведет в долгосрочной перспективе к их истощению.

1О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов. Федеральный закон № 208-ФЗ от 29.06.15 // www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW

2Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254

-188-

следований в сфере природоресурсного права. Свои позиции выражают и суды. Так, Конституционный Суд подтвердил, что одним из основных принципов государственной политики и правового регулирования в сферах недропользования, охраны окружающей среды и поддержания экологической безопасности - принцип приоритета публичных интересов.1 Однако его применение в конкретных ситуациях судебных споров все еще остается недостаточно понятным и однозначным.

Вусловиях постепенного истощения традиционных энергоносителей (нефть, газ, уголь), ускорения процессов изменения климата, загрязнения окружающей среды, в том числе под воздействием побочных экологических эффектов использования в промышленности органического топлива на фоне экономического роста, роста численности населения и соответственно роста потребностей в энергоносителях, необходимость поиска и внедрения в крупных масштабах в жизнедеятельность общества возобновляемых источников энергии как неисчерпаемых по человеческим масштабам и экологически благоприятных становится все более насущной. Доктрина энергетической безопасности, утвержденная Указом Президента 13 мая 2019 года в качестве внешнеэкономического и трансграничного вызова энергетической безопасности рассматривает «увеличение доли возобновляемых источников энергии в мировом топливно-

энергетическом балансе», развитие и распространение «технологий использования возобновляемых источников энергии».2 Вместе с тем, правовое регулирование использования возобновляемых источников энергии в России остается недостаточно развитым. Изучение зарубежного опыта в этой сфере, а также его использование для создания отечественных правовых моделей более широкого внедрения возобновляемых источников энергии как альтернативы экстенсивного использования исчерпаемых традиционных энергоносителей (нефть, газ, уголь) должно служить задачам экологического развития РФ и повышения конкурентоспособности нашего государства на международном рынке энергии.

Особое место в данной монографии заняло перманентно реформируемое земельное законодательство, в котором недостаточно определенными остаются нормы об образовании земельных участков, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о кадастровом учете земельных участков, о рекультивации земель. В силу сохраняющейся неопределенности некоторых правовых норм, судебная практика сталкивается с проблемами поддержания единообразия применения земельного законодательства по отдельным видам земельных споров.

Входе рассмотрения конкретных природоресурсных, в том числе земельных споров, суды прибегают к сложному приему устранения дефек-

1Определение Конституционного Суда РФ от 8.11.2018 № 2795-О // СПС Консультант плюс.

2Указ Президента РФ от 13.05.2019 N 216 «Об утверждении Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации» // СПС Консультант плюс

-190-