2.3 Долговые обязательства субъектов Российской Федерации: характеристика современного состояния

Информация, полученная Минфином России из долговых книг субъектов РФ и размещённая на его сайте, свидетельствует о наличии долговых обязательств у всех субъектов РФ, за исключением лишь Ненецкого АО. По состоянию на 1 января 2013 года размер государственного долга субъектов РФ (то есть органов власти субъектов за исключением долга муниципальных образований, расположенных на его территории) превысил 1 355,0 млрд руб., увеличившись за 2012 год на 183,2 млрд рублей. Что касается внутренней и внешней составляющих долга, то стоит констатировать: на 1 января 2013 года внешний долг был отмечен только у двух субъектов Федерации (г. Москва, долг составил 14 млрд руб.; Республика Башкортостан, долг составил 0,8 млрд руб.). Таким образом, на долю внешнего долга в совокупном долге субъектов приходится всего лишь 1,26 процента. В абсолютном значении размер внешнего долга ежегодно сокращается.

Если вернуться к истории образования у субъектов РФ внешних долговых обязательств (по статусу – государственных), то стоит отметить, что после выхода Российской Федерации из состава СССР всего лишь 5 субъектов были допущены Минфином РФ к осуществлению внешних заимствований: г. Москва, г. Санкт-Петербург, Республика Башкортостан, Республика Татарстан, а также Нижегородская область. Отправной точкой в практике внешних субфедеральных заимствований стал Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 года № 304 «О выпуске внешних облигационных займов органов исполнительной власти гг. Москвы, Санкт-Петербурга и Нижегородской области».

Стоит признать, что в последние годы число новых субъектов РФ, имеющих внешние долговые обязательства, не увеличивается. Напротив, ряд субъектов погасил свои внешние долговые обязательства и активизировал свою заёмную деятельность на внутреннем рынке России. Например, Нижегородская область погасила свой внешний долг в марте 2005 года, а г. Санкт-Петербург – в августе 2010 года.

На наш взгляд, достоверность данных Минфина РФ о внутренних и внешних долговых обязательствах можно поставить под сомнение. Но причина этого кроется в объективности данных, предоставляемых финансовыми органами субъектов РФ. Вот пример. По состоянию на 1 января 2012 года внешний долг, по данным Минфина РФ, был отмечен только у Москвы и Республики Башкортостан.

Вместе с тем в Долговой книге внутреннего долга Республики Татарстан по состоянию на ту же дату такой вид долга, как государственные гарантии Республики Татарстан, предоставленные Российской Федерации в иностранной валюте, на самом деле отражён в валюте РФ в размере 7 403 728 946,00 рублей ⁷⁶. Удивляет сам факт отнесения такого долга к внутреннему, так как это прямо противоречит подпункту 3 пункта 5 статьи 99 Бюджетного кодекса РФ.

Таблица 6

Динамика долговых обязательств субъектов РФ в разрезе федеральных округов за 2007–2012 годы (по состоянию на 1 янв), в млн руб.

Что же касается российских муниципальных образований, то, согласно действующему бюджетному законодательству, они лишены права осуществлять внешние заимствования. Соответственно у них не могут образовываться внешние долговые обязательства. Тем не менее часть долговых обязательств муниципалитетов может быть выражена в иностранной валюте, что является следствием специфической формы заимствований – получения бюджетных кредитов у Российской Федерации ⁷⁷.

Надо отметить, что в царской России внешние заимствования местных органов власти (городских, земских) не были чем-то сверхъестественным.

Наиболее крупные российские муниципальные займы котировались на фондовых рынках Западной Европы. Только Москва в последнее десятилетие XIX века разместила за рубежом 12 облигационных займов. К началу 1917 года общая сумма муниципальных займов российских городов достигла 725 млн рублей. Декретом СНК от 9 октября 1919 года институт муниципальных займов был упразднён ⁷⁸.

В таблице 6 дана информация о совокупных долговых обязательствах субъектов РФ с 1 мая 2007 по 1 января 2013 годы.

Для наглядности информация, начиная с 2010 года, представлена в разрезе федеральных округов.

Как видно из данных таблицы, в целом за 6 последних лет (2007 – 2012 годы) общий долг всех субъектов Федерации (без учёта муниципальных образований, расположенных на их территории) вырос в абсолютном значении в 3,3 раза, то есть ежегодно прирост составлял чуть более 20 процентов.

Существенный прирост долга был отмечен в 2008 году (в год мирового финансового кризиса прирост составил 32,3 процента к предыдущему году) и в 2009 году (прирост составил 48,4 процента). В 2010 – 2012 годах долг продолжил увеличиваться в абсолютном размере, однако темпы его прироста замедлились. Тем не менее факт остаётся фактом: ежегодно с 2008 года номинальный долг субъектов прирастает в среднем на 150 – 200 млрд рублей. Рекордный прирост произошёл в 2009 году – 290 млрд руб., минимальный – в 2011 году («всего» 75,8 млрд руб.).

Стоит заметить, что специально предпринимаемые руководством страны меры, направленные на замедление темпов роста долговых обязательств российских регионов, пока не приносят ожидаемого эффекта. Так, одним из вопросов повестки проведённого в июле 2012 года заседания Госсовета был вопрос, посвящённый сложившейся ситуации с региональными долгами. Результаты анализа ежемесячной динамики состояния долга субъектов за 2012 год свидетельствуют о том, что большее воздействие на «долговую дисциплину» регионов оказала подготовка к заседанию Госсовета, нежели меры, предусмотренные по итогам заседания (таблица 7).

Таблица 7 – Динамика фактического размера долга субъектов Российской Федерации в январе – сентябре 2012 года

Пока-затели	На 1 янв.	На 1 февр.	На 1 марта	На 1 апр.	На 1 мая	На 1 июня	На 1 июля	На 1 авг.	На 1 сент.	На 1 окт.
Объём долга, млрд руб.	1171,8	1162,0	1171,7	1163,9	1161,9	1147,9	1117,5	1112,1	1125,3	1131,3
Темп роста к январю	1,00	0,991	0,999	0,993	0,991	0,979	0,954	мини-мум 0,949	0,960	0,965

Приведённые в таблице 7 данные свидетельствуют о том, что в первой половине 2012 года региональные власти искусственно сдерживали наращивание долговых обязательств. В результате к концу июля 2012 года долг снизился до минимального уровня и составил к уровню января всего 94,9 процентов. Однако в августе – сентябре рост долгов регионов продолжился. Уже к 1 ноября 2012 года размер долга составил 1 151,5 млрд руб. (98,3 процентов к январю), а к 1декабря – 1 164,3 млрд руб. (99,4 процентов к январю). В итоге на 1 января 2013 года долг превысил 1 355,0 млрд руб., то есть 115,6 процентов к 1 января 2012 год. Таким образом, в течение декабря 2012 года абсолютный прирост долга субъектов составил 190,7 млрд рублей. Власти субъектов «наверстали» упущенное.

Возникает вопрос: какой период 2012 года надо считать более ответственным в плане реализации субъектами РФ своей долговой политики? Нам представляется, что именно в августе – декабре региональные власти реализовали свои программы государственных внутренних заимствований, узаконенные бюджетами субъектов. В этом смысле такие шаги стоит, безусловно, считать вполне логичными, правомерными и ответственными. Более того, вторая половина календарного года в России – период подготовки бюджета на очередной финансовый год (финансовый год и плановый период), когда просчитывается в том числе и наполняемость бюджета на начало очередного календарного года для предотвращения кассового разрыва. Последний, понятно, несёт в себе риск необходимости осуществления новых заимствований, например, в виде бюджетных кредитов.

В России сложилась такая практика: в конце каждого календарного года регионы проводят наиболее значительные по объёму привлекаемых денежных средств заимствования. В этой связи, на наш взгляд, весьма показательна динамика состояния государственного долга Хабаровского края за ряд месяцев 2012 года (таблица 8).

Таблица 8 – Динамика состояния государственного долга Хабаровского края в 2012 году ⁷⁹

Формы долговых обязательств	Размер долга по состоянию на дату, тыс. рублей
	1 января	1 ноября	1 декабря	31 декабря
1. Кредиты, полученные от банков и других кредитных организаций	0,00	0,00	0,00	2 900 000,0
2. Долговые обязательства по соглашениям, заключён-ным от имени края, о про-лонгации и реструктури-зации долговых обяза-тельств края  прошлых лет	0,00	0,00	0,00	0,00
Продолжение таблицы 8
3. Бюджетные кредиты, полученные  краевым бюджетом от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ	1 495 511,1	1 240 740,0	1 240 740,0	1 240 740,0
4. Государственные гаран-тии Хабаровского края	1 348 169,7	710 878,1	710 878,1	1 451 080,0
5. Государственные займы, осуществляемые путём выпуска ценных бумаг Хабаровского края	0,00	0,00	0,00	0,00
Всего	2 843 680,8	1 951 618,1	1 951 618,1	5 591 820,0

Из данных таблицы видно, что в ноябре 2012 года заимствования краем не проводились. Однако в декабре 2012 года Минфин Хабаровского края осуществил широкомасштабные заимствования: во-первых, были получены кредиты от банков и других кредитных организаций на сумму 2 900 млн руб., во-вторых, были предоставлены госгарантии на сумму 740,2 млн рублей. В результате прирост государственного долга Хабаровского края за декабрь 2012 года составил 3 640,2 млн руб., или 186,0 процентов к ноябрю. В целом же за 2012 год долг увеличился на 2 748 млн руб., или почти в 2 раза (1,96 раза).

Приходится констатировать, что субъект Федерации де-факто нарушил долговую дисциплину. Дело в том, что, согласно Среднесрочному финансовому плану Хабаровского края на 2012 – 2014 годы ⁸⁰, верхний предел государственного внутреннего долга края на 1 января 2013 года был установлен на уровне 4 880,5 млн рублей. Фактический размер долга края по итогам 2012 финансового года составил 5 591,8 млн руб., то есть превышение верхнего предела составило 711,3 млн руб., или 14,6 процента.

Напротив, положительной мерой в области долговой дисциплины, позволяющей элиминировать потребность в осуществлении новых заимствований, можно считать принятие Минфином Хабаровского края приказа № 23П от 29 января 2013 года «Об использовании и восстановлении средств Резервного фонда Хабаровского края на покрытие временных кассовых разрывов» ⁸¹.

Приказом устанавливается, что средства Резервного фонда края могут направляться на покрытие временных кассовых разрывов краевого бюджета с обязательным восстановлением до конца текущего финансового года в случае, если при составлении прогноза кассовых разрывов краевого бюджета в очередном месяце объём планируемых расходов краевого бюджета и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета превышает прогнозируемую сумму остатка средств на едином счёте бюджета на начало очередного месяца и прогнозную оценку поступления доходов и источников финансирования дефицита краевого бюджета. Несмотря на принимаемые меры, кассовый разрыв в бюджете Хабаровского края на 1 марта 2013 года составил 1 млрд рублей.

Возвращаясь к вопросу об эффективности административного воздействия федеральной власти на осуществление субъектами Федерации долговой политики, стоит признать, что только административным давлением федерального центра на региональные власти проблему сдерживания их долговых обязательств решить не получается. И дело здесь не в отсутствии необходимого федерального законодательства, слабости инструментов мониторинга, проводимых Минфином России, мягкости последствий нарушения норм бюджетного законодательства. На самом деле требуется радикальное изменение экономических условий функционирования регионов, прежде всего системы формирования их доходной базы.

Несомненно, необходимо формирование механизма ответственного отношения региональных властей к проводимой ими долговой политике. Такой механизм должен быть направлен на разумное сдерживание осуществления субфедеральных заимствований и предоставления гарантий, на оптимизацию структуры долговых обязательств, минимизацию их стоимости и, как следствие, сокращение расходных обязательств бюджета. Но также очевидно и то, что в условиях хронической дефицитности, долгового финансирования развития большинства регионов заимствования и гарантии стали для них существенным источником поддержания ликвидности бюджетов, привлечения инвестиций и выполнения социальных обязательств.

В принципе опасен не столько абсолютный рост долга региона, сколько рост относительный, например, по сравнению с доходами бюджета, с размером ВРП. Очень важно соизмерение размера расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств с возможностями (объёмом) расходной части бюджета. Несомненно, здесь должно устанавливаться предельное соотношение, достижение или превышение которого нужно расценивать как неэффективное привлечение заёмных средств. Стоит заметить, что с 2011 года расходы на обслуживание и погашение долговых обязательств вновь выделены в самостоятельную статью бюджетных расходов.