Глава 3 организационные основы построения эффективной региональной долговой политики в россии

3.1 Краткий исторический обзор практики реализации долговой политики административно-территориальными и муниципальными образованиями в России

Российская Федерация – государство с многовековой историей, с богатым опытом в практике социально-экономического развития. Можно говорить об определённой преемственности традиций бывшего СССР и России царской. Немало россиян обогатили экономическую и финансовую науку и практику. Нельзя не учитывать опыт реализации долговой политики государства, накопленный за долгую историю его развития.

В таком федеративном государстве, как Россия, содержание и особенности реализации административно-территориальными и муниципальными образованиями долговой политики не могут не быть подвержены воздействию общей стратегической долговой политике, проводимой федеральным центром.

Для долговой политики России XIX – начала XX веков характерным было сочетание внешних и внутренних заимствований (таблица 10). Основными формами внутренних заимствований являлись выпуск облигаций, бумажных ассигнаций, эмиссия процентных кредитных и доходных банковских билетов государственными банками.

Иностранные обязательства России были представлены в формах облигаций государственных займов, гарантированных облигаций железнодорожных обществ, городских займов, облигаций акционерных компаний.

Стоит заметить, что разделение займов на внутренние и внешние было формальным. Как правило, первые были рассчитаны на российский рынок, а вторые ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Данное деление не имело никакого экономического значения, так как не существовало каких-либо ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних иностранцев.

Таблица 10 – Государственный долг царской России ⁹⁰

Показатель	Год
	1825	1903	1914	1917 (март)
Размер долга, млрд рублей	0,36	6,7	12,7	35,0
Продолжение таблицы 10
Внутренняя часть, процентов	71,5	Н.д.	57,0	80,0
Внешняя часть, процентов	28,5	Н.д.	43,0	20,0

Средства от внешних займов не были решающими для развития национальной экономики, а лишь дополняли внутренние. Политика государства была нацелена на поддержание экономической независимости и максимально возможного национального самообеспечения.

Сегодня практически отсутствует информация о деятельности губерний-заёмщиков в царской России. Вот один из немногих примеров.

По правилам 6 марта 1867 года в качестве специального фонда Министерства внутренних дел был сформирован «общий по империи продовольственный капитал». В 1868 – 1892 годах российские губернии по представлениям губернаторов, основанным на постановлениях губернских земских управ или продовольственных комиссий, получали из данного капитала ссуды (фактически они представляли собой бюджетные кредиты) на срок 2 – 3 года в размере не более 50 тыс. руб. на одну губернию. Выданные суммы денежных средств (ссуды) в течение 3 лет были беспроцентными и становились долгом местной губернской земской управы. По ссудам, не уплаченным в срок, с недоимщиков взималось по ¼ процента в месяц. При этом предусматривался механизм признания недоимки безнадежной, т.е. фактически списания имеющегося долга ⁹¹.

К сожалению, о масштабах заёмной деятельности областей, краёв, республик в составе РСФСР в период 1917 – 1991 годов ничего доподлинно не известно. Скорее всего, такая деятельность не осуществлялась вовсе.

После распада СССР первые случаи привлечения органами исполнительной власти субъектов РФ дополнительных финансовых ресурсов путём заимствований были отмечены в 1992 году: Минфин РФ зарегистрировал тогда выпуск субфедеральных облигаций на общую сумму 5,6 млн рублей. Первыми эмитентами облигаций стали администрации Хабаровского края, Нижегородской и Пермской областей. До сих пор предпринимаются попытки периодизации этапов становления и развития субфедеральных заимствований в России с 1992 года ⁹².

Можно выделить следующие основные формы заёмной деятельности органов власти субъектов РФ, встречавшиеся на практике с 1992 года:

– выпуск различных по целям облигационных займов: жилищные, телефонные, «сельские» (агрооблигации), «энергетические», бюджетные (ГКО-подобные) и промышленные (социальные) инвестиционные займы, еврооблигации. Значительный удельный вес в объёме субфедеральных займов составляли и по-прежнему составляют бюджетные займы, предназначенные для финансирования дефицита бюджета;

– выпуск собственных векселей органами власти субъектов РФ (до 1998 года) ⁹³. Векселя, по существу, представляли собой денежные суррограты и использовались в качестве региональных платёжных средств;

– получение бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

– получение банковских кредитов, в том числе зарубежных.

Л.Н. Лыкова выделяет такую форму заимствований субъектов РФ, как прочее внутреннее позаимствование (займы в системе внебюджетных фондов и у других юридических лиц, не имеющих кредитной лицензии) ⁹⁴.

Содержание долговой политики, проводимой субъектами РФ в период 1992 – 2012 годов, можно охарактеризовать следующим образом:

– во-первых, становление было продолжительным и в ряде случаев весьма болезненным. Для данного этапа характерным было отсутствие нормативной базы, отработанной технологии регистрации и инструкций по регулированию эмиссий ценных бумаг, отсутствие у эмитентов чётких планов, ограниченное присутствие на региональных рынках внешних по отношению к региону инвесторов, низкая ликвидность эмитируемых субфедеральных ценных бумаг, отсутствие общепринятых классических схем-гарантий погашения облигаций и возврата кредитов и т.п.;

– во-вторых, развитие проходило по разным направлениям, например в направлении оптимизации структуры займов. Так, активное использование амортизационной схемы погашения основной суммы долга по облигационным займам позволяло более гибко управлять заимствованиями и устанавливать взаимосвязь pacxoдов на обслуживание долга со среднесрочными прогнозами налоговых поступлений региона;

– в-третьих, путём реализации долговых программ некоторые регионы могли формировать кривую доходности по своим ценным бумагам, а при планировании новых облигационных займов – устанавливать ориентиры для определения ставок и более эффективного ценообразования.

Л.Н. Лыкова выделяет следующие три направления в работе с долговыми инструментами, формировавшие в 1992 – 2002 годах долговую политику субъектов РФ:

– эмиссия «инициативных» займов. Решение по таким долговым обязательствам принималось региональными администрациями относительно самостоятельно и не было вынужденным;

– эмиссия «принудительных» займов. Эмиссия таких ценных бумаг навязывалась федеральным центром для переоформления некоторых видов задолженности субъектов РФ перед Минфином России;

– вынужденные заимствования, осуществлявшиеся в «пожарном» порядке, связанные с необходимостью профинансировать известный критический объём в основном текущего характера ⁹⁵.

Что касается заимствований муниципалитетов (городских займов), то в российской истории заимствования местных органов власти (городских, земских) известны достаточно давно. Первый муниципальный инвестиционный заём в Российской империи был осуществлён в 1871 году в г. Ревеле (Таллине) на сумму 50 тыс. руб. сроком на 34 года.

С 1880 года проведение эмиссий муниципальных облигаций стало регулярным. Города начали выходить даже на международный рынок. Только Москва в последнее десятилетие XIX века разместила за рубежом 12 облигационных займов. В результате городские облигационные займы (за период с 1885 по 1912 годы их было выпущено 152) стали второй по объёму статьёй во внешних заимствованиях России. Муниципальные облигации котировались на крупнейших европейских биржах (Лондонская, Парижская, Амстердамская и др.).

В 1901 – 1910 годы было выпущено внутренних муниципальных займов на 286 млн рублей. Доходность муниципальных облигаций составляла в среднем 3 – 7 процента годовых, сроки заимствований находились в диапазоне 35 – 40 лет. Средства от займов направлялись в основном на развитие городского хозяйства (строительство городских электростанций, мощение улиц, прокладка трамвайных путей и т. п.). В 1875 – 1916 годах для развития своей городской инфраструктуры активно выпускал облигационные займы г. Санкт-Петербург ⁹⁶. К началу 1917 года общая сумма муниципальных займов (займов российских городов) достигла 725 млн рублей.

С началом Первой мировой войны масштабы заёмной деятельности городов государство существенно скорректировало: эмиссия муниципальных облигаций была фактически приостановлена. Правительство разрешило проводить городам отсрочку погашения своих ранее выпущенных займов.

Обобщая дореволюционный опыт, необходимо отметить, что муниципальные облигации не входили в долг России, государство только контролировало их эмиссию и придавало им статус некорпоративных ценных бумаг. К тому же эмиссия облигаций муниципалитетов в целях покрытия бюджетного дефицита признавалась принципиально недопустимой и исключительной мерой. В этом случае считалось необходимым, чтобы такие займы были погашены уже в следующем бюджетном году за счёт увеличения тех или иных доходов.

После Октябрьской революции 1917 года Советской властью были аннулированы все займы бывших городских и земских органов самоуправления. Однако в ряде городов России для поддержания городского хозяйства местные власти вынуждены были осуществлять эмиссию облигационных займов. Например, в декабре 1917 года был выпущен краткосрочный 6-процентный заём Пермского городского общества. Срок долговых обязательств был предусмотрен в пределах 6 – 12 месяцев. Весной 1918 года г. Псков выпустил городской 4-процентный краткосрочный заём. Погашение предусматривалось в 1919 – 1922 годах. Однако Декретом СНК от 9 октября 1919 года институт муниципальных займов в России фактически был упразднён ⁹⁷.

По нашему мнению, период нэпа стоит считать периодом возрождения заёмно-долговой деятельности муниципалитетов. Анализ законодательства того времени свидетельствует о том, что у местных органов власти существовала теоретическая возможность осуществления внешних облигационных займов. Декретом ВЦИК и СНК от 25 января 1923 года «О кредитных операциях местных советов» в целях облегчения развития местного хозяйства всем губернским и уездным исполнительным комитетам предоставлялось право заключать внутренние и внешние, долгосрочные и краткосрочные, облигационные и безоблигационые займы.

Все займы на срок более трёх лет и облигационные займы могли быть заключены только с разрешения Наркомфина и НКВД, а в отношении облигационных займов, распространяемых за рубежом, требовалось разрешение Наркомата внешней торговли. Декретом устанавливалось, что исправная уплата погашения и процентов по займам обеспечивались всеми доходами местного совета и имуществом, находящимся в его распоряжении. В отдельных случаях допускалось заключение займов под специальное обеспечение доходами от конкретного имущества.

Практически реализация данного декрета задержалась на год, поскольку инструкция трёх ведомств (НКВД, НКФ и НКЮста РСФСР) была утверждена только в феврале 1924 года. Она детально расписывала порядок заключения займов, формы их обеспечения и способы принудительного взыскания с неисправных по займам исполкомов. Однако достоверные факты эмиссии таких облигационных займов за границей отсутствуют.

В «новой» России к середине 1995 года облигационные займы муниципалитетов были весьма немногочисленными, так как по причине ненадёжности, низкой доходности и неразвитости вторичного рынка они не пользовались популярностью среди инвесторов.

Своего рода импульсом к активизации рынка муниципальных ценных бумаг стали решение Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку (ФКЦБ) от 23 марта 1995 года и письмо Минфина от 28 июля 1995 года «О льготах по налогообложению ценных бумаг». Письмом отменялся налог на прибыль по муниципальным бумагам и снижалась ставка налога на операции с ценными бумагами с 0,3 до 0,1 процента. В итоге к осени 1995 года количество эмиссий выросло до 80, а их общий объём – до 5,6 трлн неденоминированных рублей.

В целом органы местного самоуправления при формировании содержания и практической реализации своей долговой политики в 1992 – 2012 годах сталкивались с ещё большими ограничениями и трудностями, нежели органы власти субъектов РФ. Сказывалось влияние таких факторов, как небольшой выбор форм заимствования, меньшие сроки, менее выгодные условия, относительно более высокая стоимость долга и расходов на его погашение.