2.4 Оценка среднесрочных перспектив долгового финансирования субъектов Российской Федерации

Укрепление макроэкономической стабильности, обеспечение бюджетной устойчивости и необходимой финансовой самостоятельности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по-прежнему остаются приоритетными направлением бюджетной и региональной политики российского государства. Подтверждение этому можно найти в ряде официальных документов.

В недавно принятой Государственной программе РФ «Региональная политика и федеративные отношения» (утверждена постановлением Правительства РФ № 435-р от 26 марта 2013 года) отмечается, что «осуществление региональной политики должно создавать все необходимые условия для социально-экономического развития субъектов РФ, вырабатывать предпосылки для развития экономического потенциала территорий, формирования положительного инвестиционного климата в субъектах РФ» ⁸².

В данном документе также указывается на значительное влияние на социально-экономическое развитие территорий деятельности органов местного самоуправления. Вместе с тем, наряду с нерешённостью кадровой проблемы, по-прежнему актуальными остаются вопросы законодательного регулирования объёмов полномочий органов местного самоуправления, а также укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований ⁸³.

Перераспределение бюджетных полномочий и обязательств между уровнями бюджетной системы России продолжается уже несколько лет. Например, при формировании проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов в рамках намеченного процесса перевода с 2012 года финансового обеспечения полиции на федеральный уровень было запланировано:

– передать субъектам РФ федеральные учреждения среднего профессионального образования, полномочия в области содействия занятости населения (за исключением социальных выплат безработным гражданам) и учреждения, осуществляющие дезинфекционную деятельность;

– исходить из финансового обеспечения выплат пособий при устройстве детей-сирот в семью, содержания детей-сирот в семье опекуна и в приёмных семьях, реализации мер по социальной поддержке реабилитированных лиц за счёт собственных средств бюджетов субъектов РФ, высвобождаемых в результате сокращения расходов бюджетов субъектов РФ на обеспечение полиции;

– передать в федеральный бюджет часть доходных источников, администрируемых федеральными органами исполнительной власти (государственную пошлину за регистрацию транспортных средств и штрафов за административные правонарушения в сфере дорожного движения), или фактически являющихся одной из форм межбюджетных трансфертов (часть акцизов на алкогольную продукцию, распределяемых по нормативам) ⁸⁴.

Разработка и реализация нового этапа развития межбюджетных отношений стала одной их основных целей бюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу. Для этого признано необходимым:

– предоставить право субъектам РФ самостоятельно определять те категории граждан, которым необходимо оказывать социальную поддержку, исходя из принципа нуждаемости;

– обеспечить переход к распределению всех межбюджетных трансфертов федеральным законом о федеральном бюджете;

– осуществить переход к предоставлению субсидий по принципу «одна государственная программа − одна субсидия»;

– проработать механизмы передачи делегированных полномочий субъектам РФ в качестве их собственных полномочий с закреплением соответствующих доходных источников субъектов РФ;

– обеспечить выполнение плана поэтапной отмены льгот по региональным и местным налогам, установленных на федеральном уровне;

– усилить ответственность регионов за неэффективную бюджетную политику;

– способствовать обеспечению в субъектах Российской Федерации взвешенной долговой политики ⁸⁵.

К сожалению, приходится констатировать, что не всегда совершенствование межбюджетных отношений, заключающееся в перераспределении расходных полномочий между бюджетами разных уровней, приводит к реальному улучшению ситуации с наполняемостью бюджетов субъектов РФ. В этой связи уместно привести цитату, наглядно иллюстрирующую последствия недооценки федеральными органами власти ситуации с распределением расходных и доходных полномочий между региональными и муниципальными уровнями власти в конкретном субъекте РФ. Речь идёт о результатах формирования Пермским краем межбюджетной политики на 2012 – 2014 годы:

«При этом мы как субъект РФ лишились достаточно важного для нас доходного источника – 60 процентов доходов от акцизов на алкогольную продукцию, зачисляемых в региональные бюджеты через уполномоченный орган по так называемой смоленской схеме. В результате в собственно краевом бюджете произошло увеличение расходов на 7 млрд руб. и уменьшение доходов на сумму более 1 млрд рублей. Это не считая необходимости увеличения… расходов на дорожную деятельность в связи с созданием дорожных фондов.

В этой ситуации нами сделан вынужденный шаг назад в обеспечении самодостаточности муниципальных образований: перераспределение расходов по здравоохранению и полиции между уровнями бюджетов обеспечено за счёт отказа от закрепления за бюджетами муниципальных районов (городских округов) 70 процентов налога на имущество организаций и 5 процентов НДФЛ. Кроме того, в целях обеспечения вертикальной сбалансированности бюджетов края уменьшен и размер регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) с 14 процентов от объёма доходов краевого бюджета до 11,5 процентов» ⁸⁶.

Для более объективной оценки перспектив долгового финансирования российских регионов были проведены сопоставление и анализ параметров консолидированных бюджетов субъектов РФ в период 2008 – 2015 годы, определяемых федеральным центром. За базу взяты три официальных документа аналогичного содержания, в разные годы подготовленных Минфином РФ:

– Основные направления бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов ⁸⁷;

– Основные результаты и направления бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года ⁸⁸;

– Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов ⁸⁹.

Все взятые из документов данные о сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ и результаты проведённых

автором расчётов были сведены в таблицу 9.

Таблица 9 – Основные параметры консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008 – 2015 годах, млрд рублей

Продолжение таблицы 9

Таблица 9 – Основные параметры консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008 – 2015 годах, млрд рублей

Анализ данных таблицы 9 позволяет сделать следующие выводы.

1. В части доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Минфин России прогнозировал и продолжает прогнозировать в 2009 – 2015 годах поступательный рост как доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в целом, так и доходов, «очищенных» от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

При этом исключением и одновременно новой точкой роста стал именно 2009 год: последствия финансового кризиса привели к реальному снижению доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по сравнению с 2008 года на 4,4 процента (см. графы 2 – 3 строки 1.2.1). Что касается «чистых» доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, то они сократились на 13,1 процента.

Интересно, что с каждым годом для одного и того же периода Минфин России прогнозирует всё более высокие темпы роста доходов:

– согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов, рост доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2009 – 2013 годах должен составить 117,5 («чистых» доходов – 135,8) процента;

– согласно Основным результатам и направлениям бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года – 130,8 (151,7) процента;

– согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов – 144,5 (165,1) процента.

Во всех трёх документах прогнозируется динамичное ежегодное увеличение с 2009 года доли «чистых» доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Однако стоит отметить, что в ныне действующих Основных направлениях бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов прогнозы Минфина РФ, касающиеся увеличения данного показателя по сравнению с ранее разработанными аналогичными документами, носят более сдержанный характер (см. строки 1.1.2, 1.2.2 и 1.3.2, графы 7 – 9). На наш взгляд, это вызвано тем, что реальные показатели доли «чистых» доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010 – 2012 годах оказались существенно ниже предусмотренных документами Минфином России на 2011 – 2013 и 2012 –2014 годы (см. графы 4 – 6). Более того, в 2010 году при неизменности объёмов общих доходов фактически произошло несущественное, но всё-таки сокращение объёмов «чистых» доходов с прогнозируемых 5 155,9 до 5 136,9 млрд руб., или на 0,4 процента. В итоге Минфин России прогнозирует увеличение доли чистых доходов с 74,91 процентов в 2009 году до 88,94 процентов в 2015 году (строка 1.3.2.).

Это свидетельствует, с одной стороны, о том, что Минфин РФ по-прежнему твёрдо уверен, что в результате перераспределения бюджетных полномочий между федеральным центром и субъектами РФ бюджеты последних существенно выиграют, а во-вторых, что вполне логично в такой ситуации, произойдёт сокращение выделяемых бюджетам субъектов РФ трансфертов. Несложные расчёты показывают, что в 2009 – 2015 годах ежегодный размер трансфертов предполагается сократить с 1 486,1 до 1 105,8 млрд руб., или на 26,6 процента (см. стр. 1.3.1, графы 3 – 9).

Что касается реальности выигрыша субъектов РФ, то ранее уже приводилась цитата министра финансов Пермского края О.В. Антипиной о финансовых последствиях для бюджетов края такого перераспределения.

Представляется, что дальнейшее сокращение абсолютных размеров трансфертов в целом только усугубит финансовое состояние российских субъектов, даст новый импульс в осуществлении ими заимствований и, наконец, оставит весьма актуальным механизм долгового финансирования.

2. В части расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Минфин России прогнозировал и продолжает прогнозировать в 2009 – 2015 годах поступательный рост как расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в целом, так и расходов, «очищенных» от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Стоит отметить, что в целом доля «чистых» расходов существенно выше доли «чистых» доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Вместе с тем с 2012 года наметилась тенденция к постепенному снижению доли «чистых» расходов: если в соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов доля «чистых» расходов в 2012 году должна достичь максимального значения начиная с 2009 года и составить 96,17 процента, то в 2015 году – только 93,66 процента. Это свидетельствует о предполагаемом увеличении размеров межбюджетных трансфертов в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ, что косвенно может указывать на недостаточность бюджетных средств субъектов РФ для осуществления расходов.

При этом в 2009 году отрицательное воздействие финансового кризиса на бюджетную систему субъектов РФ было снивелировано федеральным центром путём предоставления дополнительной финансовой помощи. Об этом свидетельствует сопоставление данных граф 2 – 3 строки 2.2.1: при незначительном росте общих расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2,4 млрд руб., или на 0,04 процента, их «чистые» расходы сократились на 63,4 млрд руб., или на 1,1 процента.

Для одного и того же временного отрезка Минфин России каждый год прогнозирует всё более высокие темпы роста расходов:

– согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов рост расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2009 – 2013 годах должен составить 113,1 («чистых» доходов – 111,1) процента;

– согласно Основным результатов и направлений бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года – 127,0 (126,5) процента;

– согласно Основным направлений бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов – 138,9 (139,4) процента.

При этом темпы роста расходов несколько ниже темпов роста доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

2. В части дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Сопоставление данных в разных документах, касающихся одного и того же года, позволяет сделать вывод об отсутствии какой-либо чёткой логики и однозначной тенденции в области дефицитности консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Несомненно одно: в период 2008 – 2015 годов фактически не было и не предполагается ни одного года, когда бы отсутствовал дефицит консолидированных бюджетов в целом по всем субъектам РФ, в том числе дефицит без учёта межбюджетных трансфертов. Чёткая динамика не прослеживается ни в одном из рассматриваемых документов.

Федеральный центр предпринимает шаги для административного стимулирования руководителей субъектов РФ к росту наполняемости консолидированных бюджетов и сдерживанию их дефицитности. Тем не менее, к примеру, в 2013 году всё же предполагается резкий рост дефицитности консолидированных бюджетов субъектов РФ по сравнению с 2012 годом. В 2013 году Минфин РФ прогнозирует общий дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в размере 123,2 млрд руб. (откат к уровню 2009 – 2010 годов), в том числе дефицит без учёта межбюджетных трансфертов в размере 1 017,4 млрд рублей.

Стоит заметить, что в Основных результатах и направлениях бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года по 2013 году прогнозировалась прямо противоположная ситуация – более значительный (196,3 млрд руб.) дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ, но менее значительный (840,8 млрд руб.) дефицит без учёта межбюджетных трансфертов.

Таким образом, при разработке Основных направлений бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов «чистый» дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2013 год по сравнению был скорректирован Минфином РФ с ростом на 176,6 млрд руб., или на 21,0 процент (см. строки 3.2 – 3.3, графу 7 таблицы 9). Аналогичная корректировка «чистого» дефицита в большую сторону прогнозируется и по 2014 году: при снижении общего дефицита на 66,0 млрд руб., «чистый» дефицит может вырасти на 121,2 млрд руб., то есть на 18,4 процента.

Это может свидетельствовать о необходимости в перспективе осуществления значительных объёмов заимствований субъектами РФ в целях сбалансирования своих бюджетов. Представляется, что вследствие передачи части бюджетных полномочий с муниципального уровня на региональный уровень значительная доля заимствований будет осуществляться именно органами власти субъектов РФ, в меньшей – муниципальными образованиями, расположенными на их территории.

Даже в случае достижения субъектом РФ стабильного бездефицитного или, тем более, профицитного бюджета, в течение определённого времени для большинства субъектов будет оставаться актуальной проблема погашения уже имеющихся (накопленных ранее) долговых обязательств. В случае образования значительного профицита, эта проблема может быть решена достаточно быстро и кардинально: «излишние» средства направляются на погашение долга. В случае же простого отсутствия дефицита, когда доходы равны расходам, но нет «излишка» финансовых ресурсов, субъект вынужден будет на вполне законных условиях прибегнуть к рефинансированию долга, то есть к осуществлению новых заимствований для погашения имеющегося долга.

Теоретически можно предположить, что в целях проведения активной инвестиционной политики субъект РФ, не имеющий бюджетного дефицита и долговых обязательств, в отдельные периоды может прибегнуть к новым заимствованиям. Однако стоит заметить, что фактически российское бюджетное законодательство не допускает такого варианта.

Представляется, что и далее вопросы совершенствования долговой политики, проводимой субъектами РФ, будут оставаться актуальными.