3.4 Определение и ранжирование рисков, связанных с реализацией региональной долговой политики

Несмотря на стабильное восстановление экономики и увеличение собственной доходной базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, исполнение их расходных обязательств в значительной степени зависит от финансовой помощи из федерального бюджета, а финансовое положение в среднесрочной перспективе характеризуется рядом рисков, что требует пристального внимания со стороны Российской Федерации и предопределяет необходимость наличия инструментов для их предупреждения или сглаживания негативных последствий ¹³⁰.

Впервые вопрос о необходимости разработки единой системы управления государственным долгом был озвучен в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 год». В Послании отмечалось, что «стратегия в области управления государственным долгом остаётся важнейшим направлением бюджетной политики.  Она должна быть нацелена на смягчение пиков платежей, на улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания. Для этого следует создать единую систему управления государственным долгом, включающую в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учёта государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом» ¹³¹.

Реализуя установки бюджетного послания, в 2003 году Минфин РФ подготовил и представил в Правительство РФ Концепцию единой системы управления государственным долгом Российской Федерации ¹³².

К недостаткам действующей на тот момент институциональной структуры управления государственным долгом в России Концепция относила также отсутствие эффективных процедур управления рисками, связанными со структурой государственного долга.

Признавалось, что для сокращения стоимости обслуживания государственного долга и сохранения его объёма на экономически безопасном уровне одной из важнейших задач системы управления государственным долгом должно быть сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований. Отмечалась необходимость создания единой системы анализа рисков в области управления долгом и финансового анализа долговых операций и заимствований. Предлагалось даже создать Федеральное агентство по управлению государственным долгом, одной из функций которого мог бы стать анализ рисков, связанных со структурой государственного долга.

В Концепции впервые были выделены риски, связанные со структурой государственного долга и активов, требующие анализа и управления:

– риск ликвидности;

– риск ограничения доступа к внутреннему и внешнему рынкам капитала;

– риск концентрации платежей в опредёленном временном отрезке, связанный со структурой долга по срокам погашения;

– риск изменения стоимости обслуживания долга (процентный риск);

– риск учёта, ведения и управления единой процентной позиции федерального бюджета;

– риск несоответствия фиксированной ставки текущим рыночным ставкам;

– риск изменения плавающих процентных ставок (ставки купона) и премии по государственным долговым обязательствам при их рефинансировании;

– валютный риск – учёт и управление единой валютной позицией федерального бюджета.

2003 год был определён как год завершения оформления долговых обязательств субъектов РФ перед федеральным бюджетом путём консолидации долга и его реструктуризации. В этой связи ряд субъектов РФ стал принимать региональные Концепции единой системы управления государственным долгом, где закреплялся, в частности, тезис о том, что развитие системы анализа рисков, связанных с управлением государственным долгом и осуществлением заимствований, является основополагающим элементом системы активного управления государственным долгом и проведения экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом. Признавалось, что размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга ¹³³.

В 2003 году Минфин РФ разработал Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований ¹³⁴. Рекомендуемая методика должна была позволить органам власти субъекта РФ (муниципального образования) в полной мере реализовать задачи и принципы управления долгом, а также определить и формализовать процедуры управления долгом и условными обязательствами, не определённые в федеральном законодательстве.

Перечень наиболее существенных рисков в сфере долговой политики, перечисленных в Методике, несколько отличался от содержащихся в Концепция единой системы управления государственным долгом Российской Федерации:

– риск процентной ставки;

– риск рефинансирования;

– валютный риск;

– риск пролонгации;

– риск цены выкупа;

– риск платежа;

– риск ликвидности;

– кредитный риск (риск наступления гарантийного случая);

– юридические риски;

– риск краж, махинаций, разглашения информации и других противозаконных действий.

Основной целью управления рисками является их минимизация. С точки зрения принципиальных подходов к минимизации все риски, возникающие в процессе управления долгом и условными обязательствами, в Методике разделены на две группы:

– рыночные, или практически не контролируемые администрацией субъекта РФ (муниципального образования);

– в значительной мере контролируемые администрациями.

Минимизация рыночных рисков должна осуществляться на стадии планирования и привлечения новых заимствований путём выбора таких инструментов, для которых данные риски либо отсутствуют, либо являются минимальными. Минимизация рисков, в значительной мере контролируемых администрациями, должна осуществляться путём активных организационных мероприятий.

Классификации и ранжирования рисков по степени значимости являются своего рода ключом к объективной и полной их оценке, а следовательно, залогом успешного управления рисками как составной части механизма эффективной региональной долговой политики. Вопрос классификации и ранжирования рисков до сих пор остаётся актуальным и по-прежнему обсуждается в публикациях. Представляется целесообразным привести здесь ряд точек зрения.

Так, Н.В. Брюханова и О.А. Волынская предлагают делить все риски с точки зрения возможностей региональных органов власти и управления субъекта РФ влиять на факторы, вызывающие риски, на внешние (косвенные) и внутренние (прямые).

К внешним (косвенным) рискам авторы относят: риск рефинансирования; риск процентной ставки; риск пролонгации; риск цены выкупа; риск соинвестора; юридические риски, связанные с изменением законодательства на вышестоящих уровнях бюджетной системы РФ. Такого рода риски, по мнению авторов, не зависят от действия региональных властей, неподконтрольны им, но должны быть учтены при формировании региональной долговой политики.

К внутренним (прямым) рискам необходимо отнести: риск ликвидности (риск неплатежеспособности); кредитный риск (риск наступления гарантийного случая); риск неплатежа; юридические риски, за исключением риска изменения законодательства на вышестоящих уровнях бюджетной системы РФ; риск краж, махинаций, разглашения информации и других противозаконных действий; риск возникновения субсидиарной ответственности, ответственности по «судебным» условным обязательствам. Источники возникновения рисков данной категории частично или полностью подконтрольны органам власти и управления субъекта Федерации и, следовательно, могут быть уменьшены в отношении как уже имеющихся обязательств, так и вновь привлекаемых ¹³⁵.

Далее приведём точку зрения, в которой используется, по сути, тот же классификационный признак, но несколько по-иному выделены и сгруппированы риски, а также расставлены приоритеты между ними:

– неуправляемые риски. Группа включает юридический риск, выражающийся в вероятности изменения (степени нестабильности) законодательства, регламентирующего полномочия органов местного самоуправления, методологических основ бюджетного планирования, а также экономический риск, обусловленный влиянием всех возможных конъюнктурных рисков на изменение стоимости обслуживания долговых обязательств;

– управляемые риски. К данной группе относятся административный риск (муниципальные служащие могут неверно оценить сложившуюся ситуацию в области управления муниципальным долгом), а также методологический риск. Последний связан с альтернативностью методов и критериев реализации мероприятий и заключается в вероятности выбора методов и параметров, имеющих существенные недостатки с точки зрения результатов практики применения, со сложностью формирования методологии расчёта долговой нагрузки на бюджет (долговой ёмкости бюджета) с учётом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период и методики расчёта объёма возможного привлечения новых долговых обязательств с учётом их влияния на долговую нагрузку (долговую ёмкость) бюджета ¹³⁶.

Разработчики предлагают так оценивать степень воздействия рисков:

а) юридический риск минимален, поскольку правовые основы управления муниципальным долгом закреплены на уровне Бюджетного кодекса РФ, специальные меры не принимаются;

б) экономический риск оценивается как существенный, так как предполагает проведение постоянного мониторинга социально-экономической ситуации и конъюнктуры финансовых рынков на муниципальном, региональном и федеральном уровнях с целью своевременного принятия мер по снижению стоимости обслуживания долговых обязательств;

в) административный риск минимален, так как для получения необходимых данных предполагается использовать внутренние и внешние источники информации в совокупности, а также проводить обучение и повышение квалификации работников финансовых и экономических служб;

г) методологический риск оценивается как значительный (низкий) риск. Для этого предполагается сформировать методологию расчёта долговой нагрузки на бюджет (долговой ёмкости бюджета) с учётом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период, а также методику расчёта объёма возможного привлечения новых долговых обязательств с учётом их влияния на долговую нагрузку (долговую ёмкость) бюджета.

На основании такого ранжирования рисков делается оценка степени воздействия каждого вида риска в отдельности. Для этого авторы эмпирическим субъективным путём оценивают вероятность наступления рискового события. Кроме этого, балловым методом по каждому виду риска оценивается возможный ущерб. Для наглядности в таблице 17 приведён механизм такой оценки.

На наш взгляд, такой подход, несомненно, представляет определённый методологический и практический интерес, хотя и не лишён ряда существенных концептуальных недостатков.

Во-первых, оценивать юридический риск, характеризующий степень нестабильности российского законодательства, регламентирующего полномочия органов местного (и регионального) самоуправления как минимальный, не совсем корректно. Конечно, внесение изменений в бюджетное законодательство происходит не так часто, как в налоговое законодательство.

Таблица 17 – Оценка степени воздействия рисков, влияющих на успешность реализации управленческой задачи «Внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования» ¹³⁷

№	Наимено-вание вида риска	Наименование рискового события	Оценка вероятности наступления рискового события (Р)	Оценка ущерба в баллах (I)	Степень воздействия риска (М), общий балл
1	Юридичес-кий риск	Вероятность изменения (степени нестабильности) законодательства, регла-ментирующего полномочия органов местного самоуп-равления; методологичес-кие основы бюджетного планирования.	0,3	3	0,9
Продолжение таблицы 17
2	Экономии-ческий риск	Влияние всех возможных конъюнктурных рисков на изменение стоимости обслуживания долговых обязательств.	0,7	9	6,3
3	Админис-тративный риск	Неправильные исходные теоретические оценки.	0,3	6	1,8
4	Методоло-гический риск	Реализация методов и критериев, имеющих существенные недостатки с точки зрения результатов практики применения.	0,6	8	4,8

Однако изменение бюджетного законодательства, а также последствия принятия ряда внеочередных административных мер, прямо и (или) косвенно подразумевающих, например, введение правительством долговых мораториев, не могут не расцениваться в качестве важного фактора, определяющего юридический риск осуществления региональными властями долговой политики. Например, это касается ограничения проведения региональными властями самостоятельной долговременной долговой политики. В этой связи нам представляется, что оценка возможного ущерба и общая степень воздействия данного вида риска здесь явно занижены.

Во-вторых, экономический риск на самом деле можно оценить как существенный, причём вероятность его наступления и балловая оценка возможного ущерба всё-таки должны быть несколько выше, нежели риск методологический.

Принципиально по-иному подходит к классификации рисков С.Б. Пахомов. Он предлагает все риски эмитента (региона, имеющего долговые обязательства и сталкивающегося с такими рисками при управлении своим долгом) условно разделить на политические, рыночные, юридические и операционные ¹³⁸.

Политические риски (введение правительством долговых мораториев, мер валютного контроля, дестабилизация политической обстановки в стране и т. д.) находятся вне сферы влияния региональных органов власти.

К числу рыночных рисков, с которыми сталкиваются региональные органы власти при управлении своим долгом, относятся: собственно рыночный риск (отрицательное влияние повышения процентных ставок, изменения валютных курсов на стоимость обслуживания долга), риск рефинансирования долга (отсутствие рефинансирования или его возможность только по высоким процентным ставкам), риск ликвидности (для держателей облигаций отсутствует возможность реализовать их на вторичном рынке; для эмитента – риск недостатка денежных средств для своевременных долговых платежей).

Юридические риски связаны с кредитным риском (дефолт эмитента или партнера по договорам, необходимость отстаивания своих интересов в судебных инстанциях). Разновидностью кредитного риска по отношению к самому региону выступает риск накопления регионом большого объёма условных обязательств (гарантий и поручительств), а также сомнения инвесторов и кредиторов в юридической процедуре исполнения регионом гарантий, а следовательно, в его кредитоспособности и возможности свободного доступа на рынок займов.

Операционный риск связан как с техническими сбоями, так и с политическими проблемами (введение ограничений и мораториев, чрезвычайные ситуации непреодолимой силы).

Основным средством снижения рыночных рисков является постоянная работа по изменению структуры и состава долгового портфеля региона при обязательном учёте возникающих при этом финансовых издержек. Особого внимания требуют риски, связанные с наличием в долговом портфеле региона внешних займов, а также займов краткосрочных и с плавающей процентной ставкой. Успешное прогнозирование рыночных рисков требует постоянной аналитической работы, мониторинга рыночной ситуации, прогнозирования движения процентных ставок и курсов валют. Необходимо регулярное проведение стресс-тестов долгового портфеля региона на основе моделей, включающих в себя потенциально возможные «шоковые ситуации» на финансовых и долговых рынках.

Таким образом, С.Б. Пахомов увязывает юридические риски только с риском кредитным, в том числе с риском накопления регионом большого объёма условных обязательств (гарантий и поручительств), что может вызвать сомнение кредиторов в исполнения регионом таких обязательств.

На наш взгляд, предоставление государственных и муниципальных гарантий является уникальной, а в ряде случаев единственно возможной формой экономического стимулирования деятельности стратегических секторов региональной экономики и поддержки развития инфраструктуры. Для российских регионов, активно практикующих выдачу гарантий (поручительств) по обязательствам предприятий региона и муниципальных образований, весьма важное значение имеет квалифицированное управление портфелем таких гарантий. Гарантии потому и относятся к условным, или отложенным, долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования), что в случае неисполнения третьим лицом своих обязательств перед кредитным учреждением его гарант (субъект РФ, муниципалитет) несёт реальные финансовые потери за счёт расходной части своего бюджета выплачивает кредитору сумму гарантированного им обязательства.

Поэтому такие условные долговые обязательства могут серьёзно повлиять на кредитоспособность и кредитный рейтинг гаранта (субъекта РФ, муниципалитета). В этой связи необходим жёсткий контроль над предоставлением гарантий с учётом уже накопленных долговых обязательств и бюджетных возможностей в определённом будущем периоде. Нередко предоставление гарантии конкретному принципалу является вынужденной социально-политической мерой, когда фактор недостаточной кредитоспособности заёмщика (принципала) не является для гаранта сдерживающим фактором.

Ниже приводится подход к структурированию выдачи гарантий, направленный на минимизацию риска при предоставлении гарантий субъектом РФ. Например, в соответствии с Программой государственных гарантий Удмуртской Республики на 2009 год сумма предоставленных в 2009 году государственных гарантий субъекта РФ администрациям муниципальных образований, предприятиям и организациям отраслей экономики Удмуртской Республики составила 868,5 млн руб., в том числе:

– на поддержку малого предпринимательства – 130 млн руб.:

– на поддержку строительной отрасли, в том числе жилищного строительства – 448,5 млн руб.:

– на поддержку энергоэффективных технологий в ЖКХ – 230 млн руб.;

– на поддержку муниципальных образований – 60 млн рублей.

Все гарантии предоставлялись под высоколиквидное обеспечение, что свело риски для бюджета Удмуртской Республики к минимуму ¹³⁹.

Таким образом, значительная часть предоставленных субъектом гарантий (678,5 млн руб., или 78,1 процента), имея социальный характер, была связана с поддержкой прибыльных видов деятельности в отраслях экономики региона (жилищное строительство, внедрение энергоэффективных технологий в ЖКХ). При этом удельный вес наиболее рисковых направлений гарантирования (поддержка малого предпринимательства и муниципальных образований) составил соответственно 15 и 6,9 процентов ¹⁴⁰.

Возвращаясь к сущности кредитного риска при осуществлении региональной долговой политики, нельзя не упомянуть о подходе к оценке факторов кредитного риска по долговым обязательствам субъектов РФ, осуществляемом рейтинговой службой EA-Ratings. EA-Ratings оценивает факторы такого кредитного риска в следующем порядке: кредитные риски межбюджетных отношений; экономические, финансовые, долговые ¹⁴¹.

При этом основным фактором, определяющим кредитные риски межбюджетных отношений, признаётся изменение бюджетного и налогового законодательства, в частности:

– ограничение доходных полномочий;

– регулирование расходных обязательств;

– ограничение объёма заимствований.

Данный риск представляет собой вероятность того, что действия федеральной власти могут прямо и (или) косвенно повлиять на способность заёмщика выплатить в срок основную сумму и проценты по своим долговым обязательствам. Кроме того, возможные негативные последствия государственного регулирования валютного рынка для заёмщика увеличивают прямой суверенный риск своевременного обслуживания долговых обязательств, в особенности, номинированных в иностранной валюте.

К экономическим факторам, определяющим кредитный риск при осуществлении региональной долговой политики, относится потенциал развития территории. Помимо экономико-географического положения субъекта РФ или муниципального образования потенциал зависит от динамики качества налоговой базы, уровня доходов и расходов бюджетов будущих периодов, потребности в бюджетном финансировании.

Финансовый фактор связан с оценкой финансовой устойчивости субъекта РФ или муниципального образования. Сюда включается оценка структуры и объёма доходов и расходов бюджета, а также анализ их исполнения. Последний предполагает анализ объективных и субъективных причин: качество финансового менеджмента администрации, политический «вес» администрации, качество взаимоотношений между исполнительной и представительной ветвями власти. Поэтому с этим тесно связано качество управления региональными и муниципальными финансами.

Поскольку администрация субъекта РФ и муниципального образования определяет финансовую и экономическую политику соответствующего административно-территориального образования, качество долговой политики как составной части финансовой политики администрации находится в прямой зависимости от квалификации ее сотрудников.

Долговой фактор связан с кредитоспособностью администрации и предопределяется долговой нагрузкой на бюджет. Так как кредитоспособность администрации определяет способность и желание администрации выполнять свои долговые обязательства, анализ таких обязательств занимает одно из главных мест в оценке кредитоспособности администрации.

Б.А. Хейфец, проводя детальный анализ долговой устойчивости российской экономики, выделяет ряд серьёзных рисков для долговой политики России в целом так называемые «обусловленные обязательства» (например, долг системы социальных гарантий, долг по предоставлению налоговых и таможенных льгот, выдаче различных государственных гарантий и т.п.) ¹⁴².

Несомненно, такого рода риски могут быть присущи долговой региональной политике.

Многообразие точек зрения на виды и приоритетность рисков, сопровождающих проведение активной долговой политики регионов, свидетельствует о том, что до сих пор не выработаны и не применяются единые походы к созданию механизма оценки и снижения рисков, что сказывается на эффективности долговой политики.

Приоритетность рисков может меняться в зависимости от общей социально-экономической и политической ситуации в стране и на мировой арене. Представляется, что в нынешних условиях функционирования российской бюджетной системы наиболее значимые риски осуществления регионами долговой политики связаны со следующими процессами:

– постепенным существенным сокращением объёмов бюджетных кредитов, выделяемых федеральным центром органам власти субъектов РФ;

– последствиями продолжающегося совершенствования межбюджетных отношений, заключающееся в перераспределении бюджетных полномочий в связке федеральный центр – субъект РФ – муниципальное образование;

– неоптимальной структурой доходной части бюджетов субъектов РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ в части соотношения налоговых, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов;

– необходимым повышением инвестиционной направленности региональных бюджетов.

Представляется, что политика федерального центра, направленная на резкое и существенное сокращение предоставления регионам бюджетных кредитов оказывает непосредственное влияние на снижение устойчивости большинства субнациональных бюджетов. Наметившаяся в последнее годы тенденция к снижению объёмов предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета и росту процентной ставки по ним снижает ликвидность бюджетов субъектов РФ, ведёт к росту масштабов заимствований регионами вне бюджетной системы, к увеличению размера региональных долговых обязательств, к увеличению долговой нагрузки на бюджет и, следовательно, к удорожанию стоимости заимствований, в конечном счёте росту бюджетных расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств.

В ближайшие годы наряду со снижением объёмов выделения бюджетных кредитов государство планирует ограничиться предоставлением бюджетных кредитов регионам в основном на покрытие временных кассовых разрывов и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Минфин России и Федеральное казначейство предполагают внедрить современные методы краткосрочного кредитования субъектов РФ, в частности предоставление Федеральным казначейством краткосрочных (до 30 дней) бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов ¹⁴³.

С 2012 года государство полностью отказалось от предоставления бюджетных кредитов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования. Стоит заметить, что такие кредиты предоставлялись субъектам РФ на период до 5 лет, что наряду с минимальной ставкой по кредиту существенным образом снижало стоимость образующегося долга субъекта. В данной ситуации при сохранении дефицита бюджета субъекта РФ альтернативой покрытия дефицита должны стать заимствования на открытом рынке (эмиссия субфедеральных ценных бумаг и получение банковских кредитов). В результате структура регионального долга изменится далеко не в лучшую сторону, что также несёт в себе определённые риски.

Как отмечается в «Основных направлениях бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2013 – 2015 годах будет сосредоточена в первую очередь на решении задачи финансового обеспечения перераспределения полномочий между уровнями публичной власти. При этом оценка исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2012 – 2015 годы, сформированная на основе сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, предполагает положительную динамику основных параметров консолидированных бюджетов субъектов РФ ¹⁴⁴.

Вместе с тем определённые сомнения вызывает намеченное на 2012 – 2015 годы резкое сокращение дефицитов консолидированных бюджетов субъектов РФ за счёт замедления прироста расходов. Вряд ли об этом можно вести речь в условиях, когда региональные бюджеты несут огромную социальную нагрузку, расходуют значительные денежные средства на поддержание жилищно-коммунального хозяйства. Как показывает практика, перераспределение бюджетных полномочий может иметь серьёзные последствия для бюджетов субъектов РФ, например, увеличивая их дефицитность.

Ранее уже приводился пример последствий формирования в Пермском крае межбюджетной политики на 2012 – 2014 годы: в собственно краевом бюджете произошло увеличение расходов на 7 млрд руб. (без учёта расходов на дорожную деятельность в связи с созданием дорожных фондов) и уменьшение доходов на сумму более 1 млрд руб.; муниципалитеты края потеряли 70 процентов налога на имущество организаций и 5 процентов НДФЛ; был уменьшен размер регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) с 14 процентов от объёма доходов краевого бюджета до 11,5 процентов ¹⁴⁵.

Говоря о последствиях продолжающегося перераспределения бюджетных полномочий, стоит остановиться ещё на одном факторе – постепенном перераспределении в ряде регионов долговой нагрузки с бюджета субъекта РФ на бюджеты муниципальных образований, входящих в его состав.

Нами был проведён расчёт структуры консолидированных долгов по всем 9 субъектам РФ, входящим в состав Дальневосточного федерального округа (ДФО). Полученные данные сведены в таблицу 18.

Таблица 18 – Состав и структура консолидированных долгов субъектов РФ в составе ДФО, по состоянию на 1 августа 2012 года

Дальневосточный федеральный округ	Общий государственный долг субъектов РФ, тыс руб. (в процентах к консолидированному долгу субъекта РФ)	Общий муниципальный долг в субъектах РФ, тыс руб. (в процентах к консолидированному долгу субъекта РФ)
Республика Саха (Якутия)	16 850 696,2 (90,7)	1 723 656,3 (9,3)
Камчатский край	4 495 954,5 (71,7)	1 777 957,9 (29,3)
Приморский край	188 557,4 (8,7)	1 983 210,1 (91,3)
Хабаровский край	2 239 738,7 (65,4)	1 186 300,1 (34,6)
Амурская область	8 388 924,8 (93,1)	623 131,1 (6,9)
Магаданская область	717 759,4 (32,2)	1 508 240,2 (67,8)
Сахалинская область	1 633 480,0 (35,4)	2 977 359,6 (64,6)
Еврейская автономн. обл.	810 418,8 (79,0)	216 001,9 (21,0)
Чукотский автоном. округ	4 897 500,0 (95,4)	235 708,0 (4,6)
Итого по субъектам ДФО	40 223 029,8 (76,7)	12 231 565,3 (23,3)
Итого по всем субъектам РФ	1 094 173 889,9 (84,0)	208 172 621,4 (16,0)

Обращает на себя внимание тот факт, что в Приморском крае, Магаданской и Сахалинской областях существенно преобладает объём общего муниципального долга над объёмом общего государственного долга самого субъекта РФ (соответственно 91,3, 67,8 и 64,6 процентов). Такая ситуация принципиально отличается от той, что сложилась как в целом по всем субъектам РФ, входящим в ДФО (23,3 процента), так и по всем российским субъектам (16,0 процентов). Это не может не вызывать опасения, так как долговая нагрузка на муниципальные образования в вышеназванных регионах близка к критической. Возникает вопрос о сложившейся в этих регионах системе закрепления налогов, распределении бюджетных полномочий, качестве осуществления бюджетного процесса.

Особо стоит упомянуть Приморский край. Только у данного субъекта РФ в 2009 – 2011 годах объём долгов муниципалитетов значительно превышал долг самого субъекта: на 1 января 2010 года это соотношение составило 64,7 – 35,3 процентов, на 1 января 2011 года – 78,1 – 21,9 процентов, а на 1 января 2012 года достигло 83,9 – 16,1 процентов, то есть 5:1. По состоянию на 1 января 2013 года это соотношение составило 89,2 – 10,8 процентов. Такая ситуация в целом для российских субъектов не характерна: на начало 2012 года лишь у Ямало-Ненецкого АО, Алтайского и Приморского краёв, а также Новосибирской области преобладали муниципальные долги. На 1 января 2013 года долги муниципалитетов превышали долг самого субъекта уже в 5 субъектах РФ (Ханты-Мансийский АО, Алтайский и Приморский края, Магаданская и Сахалинская области).

Приходится констатировать, что бремя долгов в России постепенно перекладывается на муниципалитеты: если на 1 января 2010 года на их долю приходилось 13,2 процентов, то на 1 января 2011 года – 13,4, на 1 января 2012 года – 15,7, на 1 января 2013 года – 15,3 процентов. Скорее всего, рост продолжится и в дальнейшем. Одна из причин происходящего процесса является более низкая ликвидность муниципальных бюджетов по сравнению с субфедеральным. Хроническая дефицитность муниципальных бюджетов только усложняет процесс погашения долгов.

Парадоксальная ситуация сложилась в Сахалинской области, лидирующей по объёму муниципальный долга среди субъектов ДФО (почти 3 млрд руб.). То есть на долю каждого из 21 муниципального образования ¹⁴⁶ приходится в среднем по 141 779,0 тыс. руб. долговых обязательств. Для сравнения: в Приморском крае, лидирующем среди субъектов ДФО по доле муниципального долга в общем консолидированном долге субъекта РФ, на долю каждого из 179 муниципальных образований ¹⁴⁷ приходится в среднем по 11 079,4 тыс. руб. долговых обязательств, что на порядок ниже, чем в Сахалинской области.

В этой связи стоит заметить, что теоретически и практически в Российской Федерации допускается переоформление денежных обязательств муниципальных образований и даже юридических лиц перед Российской Федерацией в обязательства субъектов РФ ¹⁴⁸. Вероятно, возможен также вариант переоформления муниципальных долговых обязательств перед субъектом РФ в долговые обязательства самого субъекта.

С другой стороны, нельзя не отметить тот факт, что в Республике Саха (Якутия) и Чукотском АО более 90 процентов консолидированных долговых обязательств приходится на органы власти субъекта Федерации (90,7 и 95,4 процента соответственно).

Неоптимальная структура доходов региональных бюджетов является существенным фактором, определяющим устойчивость субнациональной бюджетной системы и таит в себе определённый риск административного ограничения федеральным центром самостоятельности осуществления региональной долговой политики.

Проведённый анализ показывает, что у большинства бюджетов субъектов ДФО доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета превышает 30 – 50 процентов, а налоговые поступления составляют менее половины. В пяти из девяти субъектах ДФО безвозмездные перечисления превышают налоговые поступления. В ЕАО, Камчатском крае и Магаданской области доля безвозмездных перечислений составляет более 60 процентов доходной части бюджета. Наименьший показатель у Сахалинской области – всего 17,1 процентов.

Такая ситуация встречается не только в дальневосточных регионах. В ряде промышленно развитых регионов России доля безвозмездных перечислений в структуре доходной части бюджета субъекта РФ также весьма значительна: в Тюменской области она составляет 21,8, Ярославской – 23,9, Новосибирской – 24,3, Челябинской – 26,4, Тульской – 32,7, Саратовской –34,4, Ростовской – 39,4 процентов. Исключением являются города Санкт-Петербург (9,6) и Москва (10,7), Свердловская область (12,8 процентов) ¹⁴⁹.

В целом по ДФО в 2011 году доля налоговых и неналоговых доходов в совокупных доходах консолидированных бюджетов субъектов составила 62,3 процента, а безвозмездных перечислений – 37,7 процентов. Наибольший показатель составил в Камчатском крае – 68,0 процентов ¹⁵⁰.

Механизм долгового финансирования региональных инвестиционных программ является составной часть региональной долговой политики и также содержит в себе инвестиционные риски для региональных бюджетов. Наиболее значимый риск может возникнуть в случае, когда администрация субъекта РФ, рассчитывая на коммерческую окупаемость проекта, планирует за счёт этого пополнить доходную часть своего бюджета. Для таких проектов в принципе весьма проблематично привлечь частные инвестиции на принципах государственно-частного партнёрства.

В этой связи стоит заметить, что практика заимствований инвестиционного характера, реализуемая многими российскими регионами в конце 1990-х – начале 2000-х годов, в последние годы не так активна. Большинство регионов не может осуществлять масштабные инвестиционные проекты, так как вынуждены направлять значительную долю собственных доходов на финансирование текущих расходов. Приходится согласиться с тем, что инвестиционные цели займов сегодня характерны только для финансово-самостоятельных российских регионов, таких как Москва ¹⁵¹.

Оценкой рейтингов российских субъектов занимаются несколько рейтинговых агентств (Moodys, Fitch, Standard & Poors, «Интерфакс», «Рейтинг», «Рус-Рейтинг», «Эксперт-РА»). При этом большинство рейтингов оценивает только риск. Можно согласиться с А.С. Булатовым в том, что «рейтинги показателями инвестиционного климата, строго говоря, не являются, потому что характеризуют лишь одну сторону инвестиционного климата – риски» ¹⁵². Инвестиционные рейтинги, ежегодно рассчитываемые по российским регионам агентством «Эксперт-РА» (согласно принятой агентством методике), складываются из соотношения интегрального инвестиционного риска и интегрального инвестиционного потенциала региона.

Таким образом, наиболее полное выявление, классификация и ранжирование рисков, связанных с проведением региональной долговой политики, имеют весьма важное значение. Формализация и математическая оценка влияния каждого из рисков становится предпосылкой качественного управления рисками и эффективного проведения региональной долговой политики как таковой.