Глава 13. Правоохранительная деятельность государства в сфере административно-правового регулирования.

1. Понятие законности и дисциплины в сфере управления, их особенности.

Сущность законности состоит в единообразном понимании и точном соблюдении действующего законодательства всеми органами государства, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Создание подлинно правового государства предполагает распространение действия закона на все сферы общественной жизни, прежде всего на функции органов госу­дарственной власти, обязательность закона для самого государства и его органов, должностных лиц, в том числе высших должностных лиц, развитие государственного аппарата по пути демократизации, законности и справедливости.

Законность служит неотъемлемой основой построения и функционирования демократического правового государства, деятельности всех его звеньев.

Категория законность содержит:

- наличие закона, как основной правовой формы государственного регулирования главных определяющих общественных отношений. Другие формы правового регулирования :- правительственные , ведомственные, региональные акты должны строго соответствовать закону и последовательно проводить его требования в жизнь.

-в основе закона должны быть положены , реализация и обеспечение прав, обязанностей и свобод граждан РФ и их объединений(организаций, трудового коллектива, личных субъективных прав, прав и обязанностей государства( например, право государства на оборону и самооборону вытекающее из суверенитета и международного принципа самоопределения и.т.д.).

-предписания (нормы) закона предусматривают такие меры- как обеспечение, соблюдение, охрана и применение закона в целях пресечения, предупреждения правонарушений, имеющимися в распоряжении государства мерами.

В сфере государственного управления(административно-правового регулирования) ,законность составляет, организационную и правовую основу деятельности всех субъектов административного права.

Однако в сфере государственного управления и административно- правового регулирования законность имеет свои особенности, которые необходимо учитывать, а именно:

-наличие большого количества субъектов, которые наделены правотворческими и правоприменительными полномочиями(ведомства, органы государственного управления, муниципальные органы, администрации предприятий и учреждений, региональные органы и.т.д.);

-огромное количество действующих правовых актов (правительственные, ведомственные, региональные и.др.), что затрудняет контроль и надзор за их исполнением.

Государственное управление как один из видов деятельности государства, носит практически организующий характер, однако, всю сферу деятельности не возможно урегулировать законом и проконтролировать, именно здесь, совершение некоторых управленческих действий совершается по усмотрению. То есть, речь идёт о проблемном соотношении законности и целесообразности , получившее название –дискреционное управление или управление по усмотрению, которое служит предметом науки административного права (В.М Манохин «Российское административное право», СГАП, 2000г.-стр.174). Данная особенность законности нашла отражение в законодательных актах РФ. Например, в Федеральном конституционном законе «О правительстве РФ»(ст.12): «Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов», имеется ввиду, не только их законности но и целесообразности (нецелесообразности), без указания оснований такой отмены. Законодательством регулируются многочисленные правоотношения, тем не менее отрегулировать всё просто не возможно , тем более незначительные по масштабам отношения, многие из которых имеют: техническое, экономическое , организационное и.т.д. содержание. Часто при исполнении полномочий органу государственного управления, должностному лицу приходится избирать один из приемлемых, целесообразных вариантов. Например, в сфере обороны, должностное лицо наделёно полномочиями (законно, что является по сути правовой формой управления) управлять эскадрой, а вот куда послать, сколько кораблей, с какой задачей, в какое время, с вооружением или без него, на какой срок, где сделать остановку (или без неё), осуществить дозаправку и.т.д. решает должностное лицо исходя из целесообразности, логического решения учитывая различные факторы и условия. Словом задача должна быть выполнена. Или решить вопрос где построить тот или иной объект –принимается наиболее целесообразное решение. Вышесказанное означает, что в нормативно-правовом порядке данные вопросы не регулируются, а выбирается наиболее приемлемый (целесообразный )вариант.

Однако соотношение законности и целесообразности тоже должно находится в логической зависимости, что означает:

-в рамках законодательства, орган или должностное лицо выбирает наиболее лучший, то есть, целесообразный вариант;

-все законные предписания так же целесообразны;

-при отсутствии правового предписания по конкретному вопросу, должностное лицо или орган государственного управления действует исходя их целесообразности;

-целесообразность должна исходить из законной целесообразности (например, сокращения расходов денег, материалов, в интересах безопасности, экономической целесообразности) , а не на почве национальной, местничества, угодничества и т.д.;

-органу, должностному лицу, не допустимо руководствоваться целесообразностью при наличии законного предписания, то есть, нельзя противопоставлять законность и целесообразность, при котором всегда верховенствует правовое предписание.

К гарантиям обеспечения законности относятся экономические, политические, правовые /юридические/, организационно-правовые формы и другие, например, технические.

Экономические гарантии вытекают из многообразия форм собственности; политические определяются фундаментальными положениями о том, что власть в РФ принадлежит народу. Правовые /юридические/ гарантии законности заключаются в создании не только эффективного механизма восстановления нарушенных правовых норм, но и такого порядка применения норм, который максимально предупреждал бы возможность нарушений.

В то же время наличие этих объективных факторов само по себе полностью не решает задачи обеспечения законности. Необходимы еще и специальные (организационные) меры, заключающиеся в деятельности определенных органов и должностных лиц, имеющих целью охрану законности. Эти меры относятся к числу га­рантий организационно-правовых, поскольку обеспечением законности заняты, как правило, специальные государственные органы, наделенные правовыми средствами воздействия (отмена незаконных актов, опротестование, реагирование на обращение граждан, контрольная деятельность, и.т.д.).

Иногда деятельность органов управления влечет применение к гражданам и организациям, некоторых правовых ограничений или мер административного принуждения.

Таким образом, деятельности по обеспечению законности в государст­венном управлении придается государственно-правовой характер, а органы, ее осуществляющие, наделяются юридически - властными полномочиями.

Эффективность управления зависит не только от уровня законности, но и дисциплины участников управленческого процесса. Она предполагает неуклон­ное исполнение законов, иных нормативных актов вышестоящих органов, всеми работниками государственного аппарата, а также лицами, непосредственно за­нятыми в сфере материального производства и социально- культурного обслу­живания населения.

Дисциплина выполняет важную роль в формировании высокой организо­ванности и согласованности действий всех участников управленческой деятель­ности.

Являясь важным фактором управления, дисциплина формируется, совер­шенствуется под воздействием требований правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Это означает, что, с одной стороны, законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, с другой - они находятся в неразрывной связи, взаимодействуют друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что закон­ность служит основой, ядром дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов. Закон­ность является способом защиты дисциплины, так как основные требования дисциплины оформляются в виде норм-правил, содержащихся в правовых актах. Сле­довательно, роль и задача законности состоит в том, чтобы поддерживать и ук­реплять дисциплину.

Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что исполь­зуемые государством юридические средства укрепления и обеспечения закон­ности, одновременно являются средствами укрепления дисциплины. В свою очередь без соблюдения дисциплины невозможна и строгая законность

Как видно законность и дисциплина категории неразрывны и взаимосвязаны, и тем не менее имеют свои особенности и различия.

Деятельность субъектов административного права регулируется многими правилами связанные с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности, которые обличены в правовую форму. Подобные правила (предписания) обеспечивают определённый порядок в государственном управлении, в различных сферах государственной деятельности, – например порядок управления; упорядочения движения транспорта, пассажирских перевозок, багажа и грузов; посадка и высадка перевозимых людских потоков. Или например, правила бытового обслуживания населения; порядок регистрации физических и юридических лиц, предоставление финансовой отчётности в срок, порядок движения товаров и транспортных средств через таможенную территорию и таможенную границу и.т.д. Практическое соблюдение этих правил конкретными исполнителями –есть не только определённый порядок, но и дисциплина, то есть важный фактор, решения стоящих перед государством задач, фактор постоянно действующий конкретных субъектов административного права. В различных сферах и отраслях государственной деятельности или общественной деятельности существуют как сказано выше различные правила, которые в своей совокупности и составляют различные виды дисциплины- государственная, регулируемая государственными правилами ( например, правила дорожного движения, правила перевозки пассажиров воздушным транспортом; правила пропуска через государственную границу и.др.). Дисциплина в общественных объединениях; взаимоотношения между гражданами и др., можно охарактеризовать- как дисциплину гражданскую, основанную на нормах морали, урегулированную нормами права, то есть, реализуемая без непосредственного участия органа управления.

Основным видом дисциплины является Государственная дисциплина, которая заключается в соблюдении и точном исполнении государственными организациями, общественными объединениями, гражданами и их должностными лицами установленных государственных правил и предписаний, по практическому выполнению государственных задач и функций. Характерным признаком здесь является то, что одним из участников отношений является государство, в лице государственного органа или должностного лица. И именно в силу этого оно отличается от других видов дисциплин. Государственная дисциплина в свою очередь делится на несколько видов : например, воинская дисциплина с её особенностями в различных сферах военной службы; финансовая дисциплина; дисциплина в органах внутренних дел и.т.д. В её классификацию , содержание и масштабы положены различные и многочисленные критерии. С точки зрения правового и организационного выделяются, наиболее значимые критерии: организационный; функциональный и функционально-организационный(соединяющий признаки первых двух).

Организационный признак является основанием деления государственной дисциплины на виды применительно к отраслям и сферам государственного руководства(обособленные отрасли , объединения, предприятия и учреждения). И в этом смысле её можно объединить – как производственная дисциплина, трудовая дисциплина.

Функциональный критерий выделяет из государственной дисциплины виды государственной дисциплины на основе различных функций управления, обязательны для управленческой деятельности. К числу которых относятся: прогнозирование; планирование; кадровое обеспечение; контроль; учёт и отчётность; финансирование и.т.д., основу которых составляет, функциональная дисциплина: -штатная, финансовая, исполнительская( исполнение в указанный срок), служебная, статистическая, дисциплина соблюдения стандартов; воинская и.др.

Функционально-организационный критерий(смешанный) характерен для дисциплины в масштабе отрасли, комплекса отраслей – а отсюда и скажем финансово- промышленная дисциплина, строительная. Что касается производственных предприятий для них характерна производственно-технологическая дисциплина, производственно-финансовая и т.д.

Для отдельных сфер государственной деятельности, установлены уставами, (положениями) специальные служебные правила поведения. Например, устав(паспорт) моряка; устав железнодорожника; общевоинские уставы которые содержат Дисциплинарный устав Вооружённых сил РФ. В нём так определяется воинская дисциплина: «воинская дисциплина- есть строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил установленных законами и подзаконными актами, а так же приказами командиров и начальников». На основе воинской дисциплины строится и служебная дисциплина например, в системе Министерства внутренних дел РФ. В «Положении о службе в органах внутренних дел РФ» закреплено, «Служебная дисциплина в органах внутренних дел означает, соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством РФ, присягой, контрактом о службе, а так же приказами министра внутренних дел РФ, прямых начальников, порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществления имеющихся у них полномочий (ст.34).