5 Концентрация и деконецнтрация. Структура местных органов управления

Местное управление может быть концентрированным либо деконцентрированным.

Принцип концентрации распространен повсеместно и состоит в том, что пределах территории ответственность за местное управ­ление возложена на орган общей компетенции. Он ведает всеми отраслями управления на подведомственной территории. Под началом этих органов - губернаторов, мэров, советов, местных собраний - находятся прочие административные учреждения, которые отвечают за отдельные области управления. Например, в Италии совет коммуны, совет провинции и их исполнительные органы (джунты) организуют не какую-либо отдельную отрасль управления, - а отвечают за состояние благоустройства, коммунального хозяйства, систему образования одновременно. Деконцентрация организационно разделяет органы местного управления по отраслевому принципу. B отдельных отраслях образуются свои административные учреждения. Они не находятся в прямом подчинений у мэра, префекта и прочих органов общей компетенции. "Управления специальных округов - это незави­симые, узкоспециализированные административные единицы, которые существуют как обособленные образования с существенной управленческой и финансовой независимостью от органов местного управления c общей компетенцией (general-purpose)". B специаль­ных oкpугaх выполняются такие функции, как "дренаж и контроль за уровнем водоемов, ирригация, слежение за состоянием почв и запасами воды". Для специализированных органов управления обычно обра­зуются административные округа, границы которых не обязательно совпадают c общим административно-территориальным делением. Так, наряду с регионом Парижа, которым управляет орган общей компетенции. Совет, образована административная единица - Парижский район. B нем действуют свои органы местного управления - назначаемый генеральный делегат и администра­тивный совет, избираемый от коммун. Они управляют благоустройством столицы Франции.

Деконцентрация распространена в США. Территория штатов делится не только на графства, тауны, но и на специальные административные округа - школьные, дорожные. B пределах этих округов, которые, кстати, выходят за границы административно-территориальных единиц, имеются свои выборные или назначаемые органы управления, ведающие здравоохранением, социальным обеспечением, образованием.

Возможно также, что в пределах одной территориальной единицы действуют не соподчиненные, раздельно избираемые либо назначаемые специализированные учреждения - шериф, управ­ляющий местной полицией, казначей, обеспечивающий исполнение местного бюджета и сбор налогов; руководители пожарных и социальных служб.

Создаются региональные корпорации, выполняющие конкрет­ные программы, утвержденные федерацией или штатом. Например, в 40-x годах в США была учреждена Корпорация долины реки Теннеси - организация с функциями предпринимательской структуры, правительственного уполномоченного и органа местного управления. Корпорация отвечает за решение комплекса энерге­тических, экологических и социальных проблем региона, его промышленное развитие.

Структура органов местного управления обнаруживает закономерность, которая знает немногие исключения - ее можно образно определить как повсеместную "власть советов". Иными словами, почти везде в административно-территориальных единицах действуют выборные коллегиальные органы, представляющие интересы местного населения. Они носят разные наименовании - ассамблеи представителей, муниципальные собрания, но, в большинстве случаев, эти органы называются советами. Предста­вительный орган местного управления - обычный элемент структуры муниципалитета.

Малочисленные муниципальные общины часто обходятся без выборного представительного органа, a вместо него проводят собрания жителей. B этом случае собрание само является органом управления. Например, по законодательству Франции в коммунах c числом жителей менее 500 человек советы не избираются. А если население коммуны не превышает двух тысяч жителей, то вопрос o необходимости выборного совета решается по их усмотрению. B Новой Англии (США) по общему правилу избрание местных советов (советов наблюдателей тауна) обязательно, если численность населения тауна превышает 4000-5000-человек. При меньшей численности вместо совета решения принимает собрание (таун­митинг). "В общинах выборный представительньп3 орган может быть заменен общинным собранием", - говорится в ст. 28 Основного закона ФРГ.

Представительные органы или собрания работают периодически. Постоянной административной деятельностью занимаются испол­нительные органы. Иными словами, структура местного управления, как правило, такова, что в ней имеются две части - представительная и административная. Они различаются по составу. B советах и муниципальных собраниях участвуют лица, которые не являются профессиональными администраторами. В соcтавe исполнительных органов работают служащие.

Местная, администрация строится по принципу единоначалия либо на коллегиальной основе. Единоначально организованную администрацию возглавляет должностное лицо, осуществляющее общее руководство исполнительным аппаратом - мэр, бургомистр. Ho в китайской или итальянской провинции учреждены колле­гиальные административные органы - правительство, джунта; в шведских коммунах исполнительным органом совета является правление.

Функции муниципальных советов и администрации разделены. Решения по вопросам бюджета, местных налогов и иные акты, обязывающие жителей муниципалитета, принимает совет. Текущее управление коммунальным хозяйством, санитарным делом, полицией относится к ведению администрации. Между этими, приблизительными, перечнями вопросов есть пространство, которое заполняют многочисленные управленческие функции. Они, в различных соотношениях, входят в компетенцию либо советов, либо администрации.

В системах местного управления, обособивших предста­вительные органы и администрацию, существует проблема взаимоотношений между ними. B одних стpанax устанавливается разделение полномочий совета и администрации. Отношения между ними подобны тем, что установлены между главой госудаpствa и парламентом при разделении властей. Совет и администрации формируются и действуют относительно независимо друг от друга. Губернатора, префекта избирает население либо назначают выше­стоящие административные органы. По этой причине они не подчинены совету и не ответственны перед ним. Совет и администрация сотрудничают и взаимно контролируют друг друга. Мэр, губернатор назначает административный аппарат и местные чиновники отвечают за свою деятельность перед ним, но не перед советом.

Другие системы местного управления позволяют предста­вительным органам избирать, обычно из состава депутатов, муни­ципальную администрацию. Так, во многих общинах ФРГ советы избирают руководителя местной администрации - бургомистра. Избираемый советом администратор согласует с депутатами вопрос o назначении подчиненных чиновников. Возможно, что местный совет избирает не только руководителя администрации, но и всех ответственных чиновников, которые в совокупности образуют коллегиальный орган управления.

В США, ФРГ некоторые административно-территориальные единицы имеют такое муниципальное управление, при котором местный совет в лице своего председателя, мэра или специальной комиссии заключает контакт на управление c профессиональным администратором. Администратора не избирают, и он не связан перед населением и советом никакими обязательствами, кроме тех, что оговорены в контракте. Контракт определяет обязанности и полномочия управляющего. Местный совет является для администратора работодателем или заказчиком, который заказал квалифицированные услуги. Администратор несет скорее договорную, правовую ответственность, нежели ответственность лица, подчиненного местному совету.

Не во всех странах представительская функция и профессиональное управление разграничены. Это отражается на струк­туре муниципальных органов. Формируется один орган, который представляет интересы местного населения и, в то же время, является административным учреждением. Так, английские приходы избирают советы из 3-5, a иногда и большего числа членов. Советы принимают коллегиальные решения по вопросам местного управления. Кроме того, советники распределяют между собой сферы управления и каждый из них осуществляет контроль в своей отрасли. Советники возглавляют отраслевые комитеты (комиссии) и руководят деятельностью муниципальных служащих.