4. Централизация. Местное управление советского типа. Сословно-племенное местное управление

Централизация - редкий тип местного управления. Иногда ее применяют как временную меру, например, в послевоенный период. Ho бывает и так, что центpaлизованное управление устанавливается бессрочно.

Надо заметить, что централизованное управление, как правило, оставляет без контроля, фактически неуправляемой значительную часть отношений. Государство обеспечивает решение минимальных задач, связанных c фискальной, военной политикой. И даже эти функции оно выполняет скорее всего неэффективно. Объяснение тому простое - государство, не доверяя гражданам участие в управлении, откaзываeтся от общественного содействия.

Только небольшие, карликовые государства могут безболезненно обойтись без местного самоуправления или децентрализации. Так, Великое Герцогство Люксембург, население которого не превышает четырехсот тысяч человек, способно управлять своими округами и кантонами, назначая в них комиссаров и бургомистров, поскольку администрация и без местных советов достаточно приближена к гражданам.

Обычно фактические возможности государства недостаточны для решения всей совокупности местных дел. Иерархическое устройство сковывает администрацию, ограничивает ее способность и заинтересованность в удовлетворении местных нужд. "Центральная власть, какой 6ы просвещенной и искушенной она ни представ­лялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа... подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей." Как правило, централизация и отсутствие порядка в здравоохранении, коммунальном хозяйстве, образовании и в прочих обыкновенных делах существуют вместе. Если какие-то социальные услуги и оказываются, это происходит не благодаря содействию государства, a благодаря тому, что гocударcтвo не может вмешаться и оставляет местные сообщества наедине c его проблемами.

Централизованное государство выглядит всемогущим, теоре­тически способно решить любую задачу, но в действительности оно довольно слабо, оставляет людей на произвол судьбы и за пределами своей власти. При централизации самоуправление обычно существует. Это саморегулирование, возникшее стихийно, на основе сложившихся традиций, не признанное государством и рас­полагающее только собственными силами, средствами и авторитетом.

При централизации местные коллективы не являются субъек­тами прав. Y государства есть лишь объекты управления - административно-территориальные единицы. Централизация исключает муниципалитеты, выборные органы управления. Территориальными делами ведают должностные лица (префекты, комиссары, губернаторы), назначаемые правительством, a также их административный аппарат. Местная администрация ответственна только перед государством, но не перед жителями территории. Ока находится в прямом и исключительном подчинении правительству. Например, пocле военного переворота 1968 г. в Мали была введена централизованная система местного управления. Административно­-территориальными единицами всех уровней (районов, областей и округов) управляли районные комиссары, губернаторы областей и окружные коменданты, назначенные Военным комитетом национального освобождения и подотчетные центральной власти.

Централизация не исключает наличия коллегиальных органов, избираемых населением или назначаемых из числа местных жителей. Однако они не являются администрацией, наделены совеща­тельными, a не решающими полномочиями. Так, в первой трети прошлого века во Франции действовали советы префектур (вспомогательное учреждение префекта) и генеральные советы департамента (совещательный орган). Только с 1833 г. была возобновлена выборность советов и постепенно стала расширяться их компетенция.

Оригинальную версию местного управления содержит теория советского государства. Советская республика и аналогичные ей типы государств отрицают не только разделение законодательной и исполнительной власти, на и ее территориальное распределение. B теории советское государство предстает как единая система народо­властия, осуществляемого через выборные советы различных уровней. Причем, каждый, даже местный, совет имеет статус органа государственной власти.

В идеале единая система народовластия исключает разногласия и противоречия между местными и общегосударственными интересами. Поэтому такие юридические признаки, как статус юридического лица, средства контроля за территориями, обособляющие местное управление от государства, закон подробно не оговаривает. В этом нет необходимости.

С одной стороны, местные советы и их исполнительные учреждения включены в систему единого государственного управления: Поэтому они прямо подчинены вышестоящим советам. B то же время, советы избираются населением территорий, подотчетны ему. Это придает им свойства муниципалитетов. Ho инициатива местных сообществ представляет собой лишь проявление общенародной государственности, исключающей разницу интересов; советы - не муниципальные органы, занятые местными интересами, а звено государства, обеспе­чивающее государственную политику в пределах отдельной территории.

Не все социалистические страны приняли советский тип управления. Так, Венгрия не признавала местные советы государственными органами, то есть они оставались муници­пальными учреждениями. Ho в КНР советская модель местного управления реализована. Местные собрания народных предста­вителей являются органами государства, обязаны участвовать в политике государства и формируются населением уездов, адми­нистративных районов, городов, провинций по системе прямых и многостепенных выборов.

Местное управление отражает особенности общественного устройства, социальные отношения и традиции. B сословно организованных обществах местное управление организовано не только по территориям, но и по корпоративным объединениям. Так, в королевстве Бутан единицами местного управления являются сельские общины, состоящие из представителей какого-либо племени; монастыри, которые могут быть расположены в пределах одной административной территории - округа. Административная, полицейская автономия университетов в Англии и ряде других стран - отголосок прежнего сословного самоуправления.

Племенное устройство (трайбализм) в ряде африканских стран сосуществует с официальным местным управлением и дополняет его. Вожди племен посредством выборов приобретают формальные полномочия и становятся местными администраторами. B Зимбабве в состав муниципальных районных советов входят выборные представители населения, а также вожди, старшины, назначаемые вышестоящими административными органами.

Функция местного управления - может быть возложена и на партийные учреждения в: странах, где господствует партия авангардного типа. Так, законом 1973 г. за местными револю­ционными властями - органами Демократической партии Гвинеи были закреплены права осуществлять территориальное управление.