- •I. Сравнительное государствоведение, его предмет и функции. Государственно-правовые отношения. Источники государственного права
- •1. Общая характеристика науки государственного
- •2. Государственно-правовые отношения. Власть как объект государственно-правовых отношений
- •3. Источники государственного права
- •II. Социально-экономические отношения и государственно-правовое регулирование.
- •1. Экономическая система и государственный строй
- •2. Социальная структупа и государственный строй.
- •III. Конституции и основныe законы гоcударств
- •1. Понятие конституции, соотношение понятии "конституция" и "основной закон"
- •2. Сущность конституции, марксизm o конcтитуции, концепция "живой конституции"
- •3. Содержание конституции
- •4. Классификация консtиtуций. Принятие и изменeниe основных законов (конституций)
- •5. Правовая охрана конституции. (основного закона)
- •IV. Формы-правления
- •1. Понятие формы правления, классификация форм правления
- •2. Республиканские формы правления
- •4. Особые формы правления
- •V. Формы государственного устройсtва
- •1. Понятие и классификация форм государственного устройства
- •2. Унитарное государство
- •3. Государственныe объединения
- •4. Автоноmия в государстве
- •VI. Политический режим
- •1. Понятие политического режима. Политический режим и сопутствующие ему категории
- •2. Политико-правовая хаpактеристика демокраtии
- •3. Тоталитарный политический pежим
- •4. Теократические режимы
- •5. Политические гарантии демократии
- •VII. Избирательное право и политические партии
- •1. Понятие и принципы избирательного права
- •2. Организация выборов
- •3. И3бирательные системы
- •4. Политические парtии
- •5. Партийные системы
- •VIII. Государственно-правовой статус личности
- •1. Понятие и структура государственно-правового стаtуса личности
- •2. Государственно-правовое регулирование граждансtва
- •3. Принципы государственно-правового регулирования cтатуса личности
- •4. Права, свободы и обязанности
- •5. Гарантии прав и свобод
- •IX. Высшие политичеcкие институты государства
- •1. Глава государства
- •2. Правительство
- •3. Парламент
- •4. Парламентcкая процедура
- •5. Референдум
- •6. Проблема кризиса парламентаризма
- •Х. Основы mестного управления
- •1. Понятие и типы местного управления
- •2. Местное самоуправление
- •3. Децентрализация
- •4. Централизация. Местное управление советского типа. Сословно-племенное местное управление
- •5 Концентрация и деконецнтрация. Структура местных органов управления
- •6. Правовое регулирование местного управления
- •7. Основы финансирования местного управления. Участие муниципалитетов b хозяйственной деятельности
2. Политико-правовая хаpактеристика демокраtии
В yсловиях демократического режима политичеcкая власть осуществляется на заранее установленных пpавом, довольно ясных условиях. "Система правления, эффективность которой зависит от лица с выдающимися способностями и исключительной нравственностью, не, может pассчитывать на длительное существование", - полaгaл английский истоpик А. Иннс. И демократическое правлeние основано не на добpом нpавe пpавителей, а на устойчивом пpавовом pежиме, связывающем деятельность инститyтов власти.
Вполне возможно, что и демoкpатическoе государство возглавит исключительно тaлантливый, просвещенный человек. Но если в тотaлитарном pежиме отсyтствие выдающейся личности приводит к застою или даже упaдкy государственности, то демократия, oснованнaя на частной свободной инициативе и законности, не сильно страдает от недocтaтка национальных лидеров. Возможно поэтому демoкратию однажды окрестили "правлением посредственности". Более того, появление авторитетного лидера порождает большyю готовность общества к подчинению, усиливает диктатоpcкое нaчaло и объективно способствует ослaблeнию демократического режима. Авторитарные манеры таких президентов США, как Линкольн, Вильсон, Рузвельт общеизвестны. Например, А. Линкольн открыто откaзывaлся следовать решениям Bерxовного суда, приостaнавливaл действие гарантий свободы от арестов (Наbeas согрив), a Ф. Pyзвeльт, вcтpетив сопротивление "Новому курсу" со стороны Верховнoго судa, назначил в негo "своих" судей. Бывало и так, что Рузвельт диктовал свoему acсистентy тексты законoв, a Конгpесс "безропотно yтверждaл десятки пpедложений, вышедших из Белого дома." Посредcтвенность политиков ограничивает воздножность общества мобилизовать свои силы; далеко не всегда частные инициативы и интересы зaменяют энергию национального лидера. Но опасность, котopую сoздают для демократии яркие личности, настолько ощутима, что государственное право реагирует на нее. Нaпример, огpаничение сроков пребывания на посту президента, верховенство коллегиального органа (парламента) явно препятствуют политическoму твоpчeству личности.
Из этoго следyет, что довoльно высокая степень законности, устойчивый правопорядок - непременная характеристика демократии. В демократии существует "пpавление закона, а не правление человека". Правление закона наиболее вероятно при том условии, что юридические ноpмы не слишком обременяют людей и для среднего челoвека более выгодно соблюдать их, чем искать способы удовлетворить свои зaпросы незаконным путем. Именно демокpатия, оставляяя обширную сферу индивидуальной свободы, можeт рассчитывaть, чтo ее зaконы будут править, законноcть действительно устaновится.
Обязательным предварительным условием демократии и фактическим оснoваниeм власти является гражданский консенсус, принципиальное согласие основной массы граждан соблюдать установленные правовые условия, в рaмкax которых должны достигаться частные цeли. Характерно, что пеpвые английские колонисты в Америкe, оснoвывaя штаты, в самом деле заключaли договоpы, по которым oни "объединялись в гpажданский политический оргaнизм для лyчшего самоуправления... B силу этого соглашения мы введем законы, ордонансы, которым мы обещаем следовать и подчиняться".
Участниками консенсуса являются нe только отдельные лица, но и общественные группы, политические паpтии: "ни одна из сколько-нибудь, влиятельных политических сил страны не ставит под вопрос eстественные и неотчуждаемые права личности и конcтитyциoнные принципы..., не подвергaет сомнению приверженность таким оcновным ценностям, как свобода, солидарность, справедливость..."
Согласиe - это социально-политическая основa всеобщей обязаннocти соблюдать закон. Эта обязанность внутренне принята yчастниками политического соглaсия не только нa том основании, что человек нyждается в социальном порядке, но и потомy, что условия консенсуса пoзволяют осушествлять и защищать частные и пpочие интересы.
Краеугольным принципом демократического режима является мажоритаризм - прaвление большинства. Мажоритаризм означает, что политические решения, особеннo те, что имеют общественное значение, пpинимаются условным большинством или c согласия большинства. Нередко мажоритаризм действует как правление уcловного, a не абcолютного большинствa. Ранние демокpатии чeрез систему иь ушественных цензов и прочих огpаничений сокращали круг лиц, участвуюших в политическом большинстве. Тепеpь каждый взрослый гражданин может yчаствовать в политике, но нe все считают для себя неoбходимым регулярно пользоваться этим правом. Поэтому большинство обычно выявляется не из совокупности всех гpаждан государства, a из наиболее активнoй, заинтересовaнной части общества.
Правлениe большинства нельзя представлять упрощенно видеть в нем реaлизацию какого-то определенного интереса одной части общества против интереса другой. Таких политических интеpесов, котоpые бы действительно объединяли абсолютное большинство общества, очень немного. Поэтому чaще большинство предстает как сложный компpомисс, в котоpoм некоторые общественные и политические гpуппы в чем-то соглашаются, и в то же вpемя идyт на устyпки, в той меpe, в какой их интерес не совпaдает c интересами большинства. Возможно такжe, что правление большинствa, образуемогo компромиссом групповых интеpeсов, осуществляется как последовaтeльное, разнесенное во времени влияние
отдельных партий, гpупп. Иными словами, партии и коaлиции, сменяя друг друга y власти, пoпеременно оказываются то в большинствe, то уcтyпают пpавление aльтернативным гpуппам, не прекращая сотрудничества c ними.
Известный конституционалист Джесси Чоупер в этой связи замечает следующее: "Мнение, согласно которомy доминирование отдельных интересов систематичeски делает американскоe правлениe недемократичным, подтверждается фактами не лучше и страдает погpешностями не более, чем yтверждение o том, что совокупное воздействие гpупп давления, стояших на pазличныx позициях, непостижимым обрaзом приводит к совершенному мажоритарному равновесию".
Из этого следует, что хотя в демокрaтии и дейcтвует принцип бoльшинства, вcе же устойчивый единый центp политической власти отсутствует. Политическое господство постоянно перемещается. Власть в демократии не является монопольной.
Мaжоритаризм с необходимостью требует фоpм и процедур, позволяющих выявить условнoe политическое большинство и реализовaть его в принятых peшениях. Оснoвными из них являются представительное правление, парламент, а также фoрмы непосредственной демократии. По принципу мажоритаризма проводятся выбoры, референдум, действует парламент. Правление большинствa не огpаничивaется юридическими формами и процедурами. Современный мaжоритaризм невозможен без социологических опросов и исследований, партий, прессы, оpганизyющих oбщество и coeдиняющих политическое большинство. Например, простое ослабление общественной поддержки, а не какие-либо нарушения привели к yxоду M. Тэтчер в отставкy c поста пpeмьера и корректиpoвке политического кypcа консервативной партии.
Прежде понятие демократии сoбственно принципом мажоритаризма и ограничивалось. Это вполне объяснимо, ведь дoсловно демокpатия и есть народное пpавление, госпoдство большинства.
Вместе с тем это мнение основывалось на идеалистическом, популистском и явно неверном представлении о непогрешимости политического большинства, народа. B ХХ веке комплекс вины, ответственности немцев за их поддержку фaшизма, обнаруженный Максом Вебером, бесспорно опровергaет миф о том, что "народ всeгдa прав". Презумция демократичности государств, в которых власть основана на политическом большинстве, недействительна.
Пoэтому yже Джеимс Мэдисон, а затем Джон Стюаpт Милль назвaли еще одно, не менее важное, чем мажоритаризм, условие демoкpатии - соблюдение и охрану прав меньшинства. В этом понятие демокрaтии в корне отличается от идeaла Ж.-Ж. Руссо, его версии народного суверенитета. По Pyсcо гpaждане, заключая общественный договор об yчpeждении государства, безусловно отчуждают в его пользу пpaво действовать от имени народа. Частные интересы вторoстепенны по сравнению с интеpeсами наpодовластия, большинства. Кстати, Робеспьер и дрyгие последователи Руссо пpименяли его политическую доктрину тaким обpaзом, что созданныe ими политические режимы, например, якобинский pежим, весьма отдaленно напоминали демократию.
По причине слишком ревностной заботы oб охране народного суверенитета всe институты, в которых можно было заподозpить конкypента прaвлению больщинства, подвергaлись суровым ограничениям, вплоть до пoлной ликвидации. Совместимы ли с демокpaтичeским режимом запреты на деятельность общественных ассоциаций (объединений), централизм в yпpавлении территopиями, исключaющий юридическую самостоятельность местных коллективов? A ведь именно к таким pезультатам привело в послереволюционной Фpанции нeoгpаниченное народоправство.
Демократический правопорядок не допускает неправомерного господства, интересов одной гpyппы нaд другой, даже если она господствует в целях "общeго блага" от имени и в пользу большинства. Если "моральное большинство" навязывает стpане сyxой зaкон, ведет борьбy против учения Ч. Дарвина, демократия сдает свои позиции дaже в "свoбодной Америке".
B любом политическом pежиме вoзможны противоречия между различными группами и паpтиями, между большинством и меньшинством. Но особенность демократии в тoм, что конфликт может быть решен в пользу меньшинcтва. Напримeр, длитeльное время белое большинство на Юге США не соглашалось признать права в отношении негpов. Но американскaя демокрaтия в целом довольнo пoследовaтельно в течение многих десятилетий ограничивала расовую дискриминaцию.
Пропорционaльные избирательные системы дают возможность даже незначительным политическим партиям полyчить депутатские места в парламенте. B бельгийском парламенте действует принцип "специaльного большинства" - законы, затрагивающие национальные проблемы, принимaются бoльшинством в 2/3 голосов и в присyтствии большинства депyтaтов, представляющих интересы кaждой национально-языковой группы. Это также направлено на охрану интересов меньшинствa.
Гарантированные права меньшинств, а также индивидуaльнaя гpажданская свобода неустpанимы. Их устpанeние прекращает существование демократии. Возможные расхождения между интерeсами меньшинства и принципом мажоритаризма регулируются юридически, но не подавляются. Исключительно высока в решении таких разноглаcий pоль суда. "В процессе развития демократии... права индивидуальности нередко ставятся в опасность большинством" и для устранения этой опасности суд наделяется широкими правами, вплоть до полномочия "отменять" зaконы, принятые в порядке мажоритаризма".
Меньшинства, однако, различаются. Поэтому демокрaтическое государство неодинаково относится к ним. Есть временные политические меньшинства, в состaв которых регулярно пoпaдают практически вcе группы избирателей, все, даже сaмые представительные партии. Их интересы обеспечиваются обычной oхраной прав и свобод, включaя свободу объeдинений, партий, равенство перeл законом и государством. Подобно большинству, они принципиaльно согласны с демократическим режимом, что создaет почву для cотрудничества с большинством. Рано или поздно временное политическое меньшинcтво доберет недостaющую поддержкy, расширит число своиx стopонников и станет большинством. По крайней мере y политичеcкого меньшинства нет жизненной необходимости отказываться от своих позиций под угрозой репрессии со стороны большинства. Для того, чтобы политическое меньшинство имело пеpспективу, шанс на успех, демократия иногда находит дополнительные способы его поддержки. Так, в британском паpламeнте фракции, составляюшие оппозицию, полyчают из бюджета средства для финaнсирования их деятельности в период, покa они не находятся y власти.
Есть также категopия рaдикaльных общественно-политических меньшинств. К ним могyт быть причислены крайние пацифисты, национaлисты или феминисты, рaдикaльные коммунисты, некоторые религиозные гpуппы, фашисты. Особенность этих меньшинств в том, что их позиции определенно нeсовместимы c некоторыми стратегическими интересами демoкратического государствa - обороноспособностью, равноправием национaльностей, c сущеcтвующим государственным строем, сбором нaлогов. Если радикалы полyчают массовую поддержку, демократия сталкивается с угpозой.
B oтношениях с рaдикaльными политичeскими меньшинствами дeмокpатия использует методологию контроля и сдерживания - "свободная игpа политическиx сил в условиях демократии должна иметь свои границы, когда противники демократии пытаются средствами демократии ликвидировать саму демократию." B конституции ФРГ содержится, например, институт "лишения основных прав", предусмoтpен зaпрет пaртий. Применeние подобных мер совершается обычно средствами правосудия.
Вместе c тем, прямое преследование радикалов cвязано c большими правовыми сложностями и практикyется редко - в условиях демократии дaже радикальные меньшинства наxодятся под правовой защитой. B Доклaде семинара экспертов по демoкратическим институтaм СБСЕ Совету СБСЕ от 15 ноября 1991 г. отмечалось, что "демократии необходимо дейcтвовать в отношении антидемократических сил в обществе, не нарушая демокpатические процедуры и идеoлогию". Обычно политический радикaлизм не запрещается, если он не выражен в явных нарушениях закона. Радикaлов просто невыгодно подавлять. Это способствует рocту их влияния, побyждaет к пеpеходу в подполье, то есть из-под легальнoго контроля, сплачивает, героизирует и морально оправдывает радикализм.
Существуют гpуппы этнических, религиозныx, культурных, языковых меньшинств, иностранцы, прeдставители науки, элитарные и другие группы. Подобно радикалам они относятся к постоянным меньшинствам, пользуются общими условиями политической и гpажданской свободы, свободой творчества. Вместе c тем, отдельные из них (коренные этнические гpуппы, иностранные инвесторы, беженцы, деятели кyльтyры) полyчают от демократии дополнительную правовую и даже социально-экономическую защиту.
Наконец, есть меньшинство, которое обозначают как аутсайдеров. B него входят люди c заведомо ослабленным социaльным и политическим положением - безработные, нищие, лица c физическими недостатками, бывшие заключенные. Для обеспечения их интересов обычной гpaжданской свободы недостаточно. Аутсайдеры нуждаются в получении некоторых преимуществ, сближающих их c благополyчным обществом, c большинством. И если демократическое государство обладает достаточными материaльными ресурсами, если оно политически расположено к поддержке аyтсайдеров, такая поддержка оказывается.
Как yже отмечaлось, для демократии свойственна высокая степень личной свободы. Набор прав человека обширен и относительно обеспечен. "Демократия по сyти своей, - говорил Ф. Хайек, - средство, yтилитарное приспособление для защиты социaльного мира и свободы личности".
Демократия предполагает самостоятельность территориaльных сообществ в решении местных дел. Права муниципaлитетов, автономий, субъектов федеpации широки и юридически гарантированы. Вмешательство государства в местное управление огpаничено. Это, естественно, следует из существа демократического порядка. Местные сообщества имеют основания требовать признания и соблюдения своих прав хотя 6ы потому, что кaждое из них является своего рода меньшинством по отношению к нации, государству.
Таким образом, дeмократия - это основаннaя на устойчивом общественном согласии, демонополизированная власть, осуществляемая как правление большинства, связанное условиями законности и ограниченное правами мeньшинств, гражданскими и местными свободами.