Муниципальное управление (Половинкин)
.pdfпредписаниях соответствующих нормативно-правовых актов
(федеральных, региональных и местных).
Принцип законности в организации местного самоуправления обязательно должен соблюдаться не только органами местного самоуправления, но и органами государственной власти.
В отношении представительных органов местного самоуправления необходимо добавить, что их деятельность должна быть не просто законной, а легитимной. Легитимность деятельности органов местного самоуправления подразумевает, что они формируются и действуют на основании нормативно-правовых актов, а также то, что они формируются населением и поддерживаются им в своей деятельности.
Данный принцип вытекает из более объемного общедемократического принципа законности и прямо связан с принципом верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов Российской Федерации.
3. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
Указанный общий принцип организации и осуществления местного самоуправления необходимо понимать в двух аспектах. Вопервых, в
своей деятельности органы местного самоуправления обязаны соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, каждого законно проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Граждане, проживающие в муниципальном образовании,
имеют право обращаться устно и письменно, единолично или коллективно в органы местного самоуправления за защитой своих прав.
Во-вторых, права и свободы человека и гражданина должны соблюдаться и защищаться органами местного самоуправления на территории муниципального образования. Так, например, в тесном сотрудничестве с органами местного самоуправления работает милиция общественной безопасности. Кроме того, в муниципальных образованиях может создаваться за счет местных средств муниципальная милиция.
4. Гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления.
Деятельность населения и органов местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления является открытой и гласной.
Соблюдение этого принципа позволяет поставить деятельность органов местного самоуправления под контроль местного сообщества.
Что касается населения, то любая из перечисленных в законе форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы,
территориальное общественное самоуправление, отзыв депутата и т.д.)
подразумевает максимальную открытость.
В том же Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. сказано,
что к компетенции органов местного самоуправления относится учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации.
Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления должны обеспечивать возможность получения гражданами полной и достоверной информации о своей деятельности. Должностные лица местного самоуправления обязаны давать ответы по существу на обращения граждан.
5. Невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но, как мы отмечали ранее, это не означает их абсолютного обособления в системе общественного управления от органов государственной власти.
Обособление органов местного самоуправления можно рассматривать в организационном и правовом отношении.
В организационном отношении обособление органов местного самоуправления означает, что они формируются без участия и вмешательства органов государственной власти; органы местного самоуправления, действующие на законных основаниях, обладают полной автономией в пределах своей компетенции.
Что касается правового обособления органов местного самоуправления, то необходимо коротко отметить следующее. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и как юридические лица могут вступать в гражданско-правовые отношения
(например, иметь собственность и распоряжаться ею; приобретать от своего имени имущественные и неимущественные права; заключать договоры), быть истцом и ответчиком в суде, иметь расчетный счет в банке.
6. Самостоятельность местного самоуправления.
Институт местного самоуправления призван обеспечить самостоятельность населения в решении вопросов местного значения.
Активное участие населения в решении вопросов местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления находится в рамках компетенции местного самоуправления, определенной федеральным законодательством.
Самостоятельное решение местным самоуправлением вопросов местного значения нельзя рассматривать как абсолютную автономную и неподконтрольную государству деятельность. Согласно действующему законодательству органы государственной власти вправе осуществлять контроль деятельности органов местного самоуправления. В том случае,
если органы местного самоуправления нарушают закон, органы государственной власти не только вправе, но и обязаны вмешаться.
Самостоятельность местного самоуправления, в том смысле, в каком ее необходимо понимать, реализуется путем местного референдума,
муниципальных выборов, посредством других форм непосредственного
участия граждан в осуществлении местного самоуправления, через участие представителей населения муниципального образования в деятельности представительных органов местного самоуправления.
Реализацию указанного принципа можно наблюдать и в финансово-
экономической сфере. Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет и собственность, которыми управляет самостоятельно. На местном уровне органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются местные налоги и сборы.
Важным условием и гарантией местного самоуправления является запрет отмены правовых актов местного самоуправления без соответствующего решения суда.
Также самостоятельность проявляется в том, что муниципальное образование самостоятельно разрабатывает и принимает свой устав, может иметь свою символику, культурные и исторические традиции.
В то же время нужно понимать, что местное самоуправление не может быть абсолютно самостоятельным от государственной власти, так как существует в государстве и органы местного самоуправления реализуют фактически государственную политику на местах.
7. Невмешательство органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления.
Принцип невмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления прямо вытекает из принципа самостоятельности местного самоуправления и означает, что органы государственной власти не вправе вмешиваться в оперативно-
хозяйственную деятельность органов местного самоуправления, в порядок формирования представительных, исполнительных и иных органов местного самоуправления, отменять законно действующие муниципальные правовые акты и др.
Вто же время, согласно действующему законодательству
Российской Федерации, в случае нарушения органами местного
самоуправления законодательства или в целях защиты граждан органы государственной власти могут вмешаться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления.
8. Обязательность наличия выборных органов в системе органов местного самоуправления.
Указанный принцип является наиважнейшим в системе принципов местного самоуправления и в значительной степени является основополагающим.
Способ и порядок формирования органов довольно полно характеризуют характер местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в системе органов местного самоуправления обязательно должны быть представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования,
местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования).
Именно представительный орган как орган формируемый населением муниципального образования на основе всеобщего и равного избирательного права, призван обеспечить представительство интересов населения муниципального образования. В отсутствие представительного органа можно уверенного говорить об отсутствии местного самоуправления.
9. Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, юридическими и физическими лицами.
Важнейшим условием нормального функционирования местного самоуправления является наличие ответственности органов местного самоуправления перед населением, государством, юридическими и физическими лицами.
Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением — непременный признак демократичности местного самоуправления. Более того, так как населению муниципального образования принадлежит вся полнота власти на его территории, население же формирует тем или иным образом органы местного самоуправления, то они должны нести ответственность за свою деятельность, прежде всего, перед населением.
В то же время органы местного самоуправления и их должностные лица действуют в интересах населения, взаимодействуют с органами государственной власти Российской Федерации и обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации. В случае нарушения закона органы местного самоуправления несут ответственность перед государством.
Органы местного самоуправления своей деятельностью существенным образом влияют на жизнь отдельных граждан,
предприятий, организаций и учреждений, находящихся на территории муниципального образования. Соответственно, если органы местного самоуправления и их должностные лица своими действиями
(бездействием) или решениями нарушают права и законные интересы физических и юридических лиц, то они должны понести ответственность.
Важное место в системе юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц играет суд.
10. Неподчиненность одного муниципального образования другому.
Данный принцип частично характеризует административную и территориальную обособленность муниципальных образований друг от друга.
Муниципальные образования, согласно российскому законодательству, самостоятельны в пределах своей компетенции не только от государства, но и от других муниципальных образований. Так,
нормативно-правовые акты одного муниципального образования не имеют юридической силы на территории другого муниципального образования.
Нужно сказать, что в современных условиях организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации этот принцип необходимо несколько корректировать в связи с тем, что такое муниципальное образование, как муниципальный район, предполагает наличие на одной территории двух уровней местной власти — поселение
(первый уровень) и район (второй уровень). Соответственно органы местного самоуправления поселений находятся в определенном подчинении органов местного самоуправления муниципального района.
11. Обеспечение государством минимальной наполняемости местных бюджетов.
Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления — одно из важнейших условий нормального функционирования этого демократического института. Ни в одной стране мира муниципальные образования в большинстве случаев не могут самостоятельно наполнить свои бюджеты не только полностью, но и необходимыми средствами для обеспечения жизнедеятельности и развития поселения. По этой причине государство обязуется в определенной необходимой части обеспечить местные бюджеты за счет средств государственного бюджета. В этом, в частности, выражается государственная поддержка местного самоуправления.
Наполняемость местных бюджетов имеет очень важное значение.
Дело в том, что для исполнения органами местного самоуправления возложенных на них полномочий им необходимы финансовые средства.
Практикой местного самоуправления в этой связи сформулировано следующее правило: «материально-технические ресурсы местного самоуправления должны соответствовать его полномочиям».
12. Государственная поддержка местного самоуправления.
Местное самоуправление немыслимо без поддержки со стороны государства.
Прежде всего, местное самоуправление должно быть гарантировано законодательством. Как мы отмечали ранее, в России местное самоуправление гарантируется Конституцией Российской Федерации.
Гарантированность местного самоуправления включает в себя гарантии судебной защиты местного самоуправления, гарантированность права на муниципальную собственность и финансы и т.д. Государство гарантирует местному самоуправлению компенсацию дополнительных расходов,
возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти. В России существует запрет на ограничение права на местное самоуправление.
Поддержка местного самоуправления выражается в правовом обеспечении, создании нормативно-правовой базы местного самоуправления, защите местного самоуправления, финансовом обеспечении местного самоуправления, датировании отдельных муниципальных образований. В частности, на федеральном и региональном уровнях могут приниматься программы развития и поддержки местного самоуправления.
Можно выделить такие виды государственной поддержки местного самоуправления, как правовая, финансовая, кадровая, организационная.
13. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования.
Основной целью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц можно считать обеспечение жизнедеятельности муниципального образования, а также повышение уровня жизни населения муниципального образования.
Достижение этих целей невозможно без взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Формы взаимодействия могут быть довольно разными. Среди них можно выделить обязанность рассмотрения органами государственной власти обращений, направленных в их адрес органами местного самоуправлении и их должностными лицами. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления взаимодействуют в области правотворчества, обмена значимой информацией, области планирования, области осуществления совместной деятельности и т.д.
Принципы местного самоуправления, как перечисленные нами выше, так и не нашедшие отражения, способны характеризовать организацию и функционирование института местного самоуправления в Российской Федерации только в комплексе. Понимание каждого из перечисленных принципов позволяет уверенно строить в дальнейшем рассуждения о модели местного самоуправления и практике ее реализации в России.
2.3. Функции местного самоуправления
Функции местного самоуправления являются одной из важных категорий муниципального права как науки. В них отражены основные направления деятельности местного самоуправления, и по этой причине функции тесно связаны с компетенцией местного самоуправления и более подробно будут рассмотрены в соответствующей главе.
Здесь же в целях наилучшего понимания сущности местного самоуправления мы отметим, что функции местного самоуправления имеют определенную связь с целью и задачами местного самоуправления.
Целью местного самоуправления можно считать развитие народовластия, привлечение население к участию в управлении муниципальным образованием и решению вопросов обеспечения его жизнедеятельности, а также повышение уровня жизни населения. Таким образом, местное самоуправление в значительной степени акцентировано на повышении активности населения в принятии управленческих решений
и улучшении уровня и качества жизни населения на территории муниципальных образований.
Задачами местного самоуправления можно считать: укрепление основ конституционного строя Российской Федерации; обеспечение права граждан на осуществление местного самоуправления; создание на местном уровне условий для обеспечения и защиты прав и интересов населения;
создание условий для обеспечения населения образовательными,
медицинскими и иными социальными услугами; проведение мероприятий по учету населения; подготовку кадров муниципальной службы и т.д.
Именно из задач вытекают функции местного самоуправления.
Наукой муниципального права разработаны несколько классификаций функций местного самоуправления. В данном параграфе мы рассмотрим классификацию функций местного самоуправления, разработанную на основе функций государства.
Итак, политическая функция местного самоуправления направлена на обеспечение права граждан на осуществление местного самоуправления. В частности, согласно Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. и иным законодательным актам Российской Федерации граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, принимать участие в местном референдуме, иным образом непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и т.д.
Экономическая функция связана с деятельностью органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью и местными финансами, формированию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, обеспечению комплексного развития территории муниципального образования,
осуществлению иной, предусмотренной законом деятельности по решению