Муниципальное управление (Половинкин)

Форма государственного устройства в нашей стране – федерация, т.е.

система с несколькими уровнями фискальной ответственности. Именно от нее зависит распределение ответственности по финансированию и предоставлению государственных услуг, а следовательно, эффективность и справедливость пользования ими. Федерация как форма устройства государства предусматривает принятие ряда важных бюджетных решений:

закрепление расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны – граждане станут получать государственные услуги соответствующего качества и обслуживания, когда полномочия будут распределены продуманно;

закрепление доходных полномочий каждого уровня бюджетов,

т.е. определение источников бюджетных поступлений в соответствии с расходной частью бюджета каждого уровня и их достаточность для реализации функций конкретного бюджета;

 наличие трансфертов между различными бюджетными уровнями,

т.е. организация движения средств или трансфертов между бюджетами для сглаживания неравномерности территориального развития.

Сравнительная характеристика унитарного и федерального государства позволяет зафиксировать принципиальные различия между ними, позволяющие эффективно реализовать функции государства.

Основу финансовых средств органов власти территориально-

административных единиц унитарного государства составляют отчисления от регулирующих налогов и средства финансовой помощи центра. В

условиях федерации, построенной на принципах разграничения полномочий по расходам и доходам между бюджетами разного уровня,

собственные доходы бюджетов субнациональных образований становятся преобладающими в структуре их доходов, но межбюджетное перераспределение средств сохраняется, хотя и имеет меньший масштаб.

Особый статус территориальных образований требует дополнительных комментариев. Принцип равноправия субъектов

Российской Федерации, закрепленный в ст. 5 Конституции Российской Федерации, не предусматривает различий в объеме и структуре полномочий, возлагаемых на органы государственной власти республик,

краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения. В соответствии с федеральным законодательством для всех субъектов государства предусматриваются единые величины отчислений от федеральных налогов (регулирующие налоги) и сборов и единая методика расчета межбюджетных трансфертов. В то же время для муниципальных образований федеральное законодательство предусматривает возможность установления особого режима функционирования. Наделение муниципального образования особым статусом обусловлено следующим:

концентрацией в границах муниципального образования объектов государственной безопасности, для которых установлен особый режим функционирования и охраны государственной тайны (статус ЗАТО);

специализацией градообразующих организаций муниципального образования на научной, научно-технической и инновационной деятельности в рамках научно-производственного комплекса (статус наукограда);

специализацией градообразующих организаций муниципального образования на производственной, научно-технической и инновационной деятельности (статус промышленно-производственных особых экономических зон, технико-внедренческих особых экономических зон

(ОЭЗ);

 специализацией организаций муниципального образования на туристско-рекреационной деятельности (статус ОЭЗ туристско-рек-

реационной направленности); может создаваться на территории нескольких муниципальных образований.

При этом ОЭЗ – «определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует

власти или органа местного самоуправления. Совокупность определенных видов бюджета, соответствующих определенному уровню государственной власти или местного самоуправления, представляет уровень или звено бюджетной системы. Количество уровней бюджетной системы определяется типом государственного устройства (унитарное или федеративное).

Рис. 0.6. Структура государственных и муниципальных финансов

Следует отметить, что представленные в схеме бюджеты можно разделить на законодательно утверждаемые (федеральный бюджет,

региональный бюджет, муниципальный бюджет) и не утверждаемые законодательно (консолидированный бюджет Российской Федерации,

консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации).

Назначение последних состоит в предоставлении достоверной информации о расходах и доходах государственного сектора экономики в целом.

Консолидированные бюджеты рассматриваются как способ получения

информации об эффективности бюджетных расходов и являются

инструментом анализа государственных и муниципальных финансов.

Рис. 0.7. Бюджетная система Российской Федерации

Внебюджетные фонды имеют собственные бюджеты. Состав бюджетов государственных внебюджетных фондов включает бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов

(бюджеты ПФР, ФСС России, ФФОМС, а также территориальных фондов обязательного медицинского страхования). Процедура составления,

представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов разработана законодательно и утверждается вместе с законом о бюджете.

Построение бюджетной системы страны предполагает создание принципов ее функционирования, которые отображены в главе 5 БК РФ

(ст. 28–35). Их формализация и содержание представлены в БК РФ достаточно подробно и развернуто. Введем лишь некоторые уточнения,

касающиеся ввода в действие новых принципов.

Формализация новых принципов, введенных в БК РФ в 2007 г.:

разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами БС РФ;

результативность и эффективность использования бюджетных

средств;

прозрачность;

равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации,

муниципальных образований;

 единство кассы.

Данные принципы необходимы, так как:

отражают в значительной степени федеративное устройство государства и на законодательном уровне обобщают процессы распределения полномочий по расходам и доходам между бюджетами разного уровня БС РФ;

отражают процессы внедрения системы бюджетирования,

ориентированного на результат.

Основная задача организации муниципальных финансов состоит в обеспечении органов местного самоуправления денежными средствами в объеме, достаточном для реализации их функций. Эти органы имеют право на формирование собственных доходов для осуществления своих функций:

Органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно

распоряжаться при осуществлении своих функций. Подробнее бюджетные

полномочия органов местного самоуправления рассмотрены на рис 8.8.

Органы местного самоуправления могут осуществлять следующие полномочия

Установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета

Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета

Установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования

Определение порядка предоставления межбюджетных трансферов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансферов из местных бюджетов

Осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление имущественными активами

Установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российсской Федерации в части, относящейся к местному бюджету; в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иным федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений

Установление порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения

Рис. 8.8. Бюджетные полномочия органов местного самоуправления

Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям.

Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

Основные характеристики муниципальных финансов в Российской Федерации:

 в соответствии с федеральным законодательством существует многообразие видов муниципальных образований: образования поселений,

городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения;

органы местного самоуправления приобретают право на формирование собственных финансовых ресурсов и самостоятельный выбор направлений и форм их использования (ст. 12 Конституции Российской Федерации);

самостоятельность местного самоуправления подкрепляется организационным обособлением органов местного самоуправления от органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации);

неотъемлемым признаком местного самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов;

федеральное законодательство предусматривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмешательств в их деятельность органов государственной власти.

Определенные правовые новации, внесенные федеральным законодательством, сохраняют право на осуществление местного самоуправления одновременно на территории двух муниципальных образований: муниципальных районов и находящихся на их территории поселений. При этом полномочия органов местного самоуправления по мобилизации и использованию собственных финансовых ресурсов реализуются в условиях межмуниципального разграничения вопросов местного значения и источников их финансового обеспечения.

Федеральное законодательство фиксирует состав и уровень доходов,

закрепленных за бюджетами каждого из видов муниципальных образований.

8.4. Бюджетная классификация

Под бюджетной классификацией понимается законодательно установленная группировка доходов, расходов бюджета и источников финансирования дефицитов бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней и обеспечивающая сопоставимость заложенных в них показателей. Следовательно, целью бюджетной классификации является составление бюджетной отчетности,

обеспечивающей сопоставимость указанных показателей. Бюджетная классификация позволяет систематизировать информацию о состоянии бюджетной системы. Она утверждается федеральным законом и является единой для всех уровней бюджетной системы. По мере появления новых видов доходов или направлений расходов государственных средств классификация должна пересматриваться.

В системе государственных финансов бюджетная классификация обеспечивает учет и систематизацию информации о состоянии бюджета и является исходной базой для его анализа. Общая структура бюджетной классификации Российской Федерации имеет следующий вид:

 классификация доходов бюджетов – группировка доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы в соответствии с источниками их формирования;