Муниципальное управление (Половинкин)

Из всех способностей самая трудная и самая редкая — это умение управлять.

Де Соммери

ВВЕДЕНИЕ

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности,

независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения;

социальной защиты, правопорядка и безопасности и т. п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач,

обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляются не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан — муниципальных образованиях.

Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования,

создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые,

коммунальные услуги.

История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления обречены на провал.

В своей книге «Земство и земская реформа» (1918 г.) Б.Б.

Веселовский писал: «При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века,

Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами... Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее, по мере того как жизнь развивалась, и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам... Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале XIX века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления...

Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно — боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело, и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права

(реформа 19 февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении».

Те же проблемы существовали и в городской жизни: «Город без одобрения администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом,

конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц, а

тем более — назначать их по своему усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих предначертаний».

Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при таком способе управления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности, превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях и в активно противодействующие объекты (как это было со Столыпинской реформой). Ни то, ни другое не способствует эффективному функционированию государства, а главное, реализации прав и свобод граждан.

XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления, как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.

Во все периоды становления России как единой и великой державы,

особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции:

объединение на основе сильной центральной власти и разобщение,

суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в

современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья — становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним

из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти,

принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Для современного этапа развития рыночной экономики характерен незначительный рост масштабов производства в сочетании с глубокими качественными изменениями в экономике и социальной структуре общества. В этих условиях необходимо реализовывать потенциальные возможности каждого региона в обеспечении качественных и количественных сдвигов. А чтобы создать такие условия для эффективного функционирования, необходимо включить в экономический оборот возможности каждого региона умело соединить усилия научно-

муниципального образования. Именно поэтому необходима кардинальная перестройка методов организационных структур управления на всех уровнях, поскольку в настоящее время еще не сложилось четкого разграничения компетенции и функций прав, обязанностей и ответственности между отдельными органами власти, как по вертикали,

так и по горизонтали. Весьма противоречивы и правовые основы деятельности местных органов управления. Недостаточен профильный уровень муниципальных служащих. В связи с этим большое значение имеет исследование проблем социально-экономического потенциала региона и возрастающая роль муниципального образования в развитии рыночной экономики и совершенствовании механизмов управления.

Поэтому все сильнее придается значение предметам, изучающим муниципальное местное самоуправление.

В настоящее время глубокий управленческий кризис приобрел всеобщий характер, задел основы управленческой вертикали, горизонтали связи и информационных потоков. Это нарушило принципы стимулирования ответственности й дисциплины четкого исполнения принятых решений, строгого контроля и санкций, а также этики и чести. Непонимание роли местного самоуправления, недооценка многосложных, объективных социально-экономических процессов свели проблему руководства хозяйственными и социальными процессами на местах и на уровне государства к предельно простым связям и отношениям. Такой подход заменил гибкое регулирование импульсивными мерами.

Для изменения сложившейся ситуации необходимо было разработать основы для широкого освоения в России научного управления и на этой базе сформировать компетентное руководство во всех звеньях системы муниципального управления и муниципального хозяйства для субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (Настоящий Федеральный закон вступил в силу с 1 января 2009 г. с изм. и доп., вступающими в силу с 05.01.2012 и

01.01.2013).

В предлагаемом пособии авторами предпринята попытка системного изображения практики муниципального управления, в основе которого лежит установка на сбалансированное и полное отображение составляющих эту практику элементов. Логика подачи материала, собранного в пособии, призвана отобразить внутреннюю связь на муниципальном уровне управления и хозяйствования. Центральным понятием, служащим переходным звеном между этими уровнями, является понятие территориальное образование, располагающее собственным способом выражения в зависимости от представляемого им

территориального уровня. Выделяя это понятие, авторы сознательно отходят от юридических толкований государственно-территориального устройства, сфокусировав свое внимание на социальных аспектах эволюции муниципального управления и муниципального хозяйства в России.

Главной целью представленной работы является выстраивание практики муниципального управления и муниципального хозяйства как единой системы, в рамках которой интересы населения, проживающего на определенной территории, максимально адаптированы к характеру государственного устройства, его основным институтам. В пособии сознательно опускается излишняя детализация в описании функций институтов муниципальной власти, а также учитывается и то обстоятельство, что их оптимальная структура и содержание деятельности в России еще до конца не сложились.

Авторы сознательно не проводят жесткой границы между полномочиями в решении экономических вопросов, которыми в разной степени наделены государственные органы власти в регионах и органы местного самоуправления, подчеркивая общность политических интересов обоих уровней, несмотря на различие в их предназначении. Такая установка соответствует тенденциям, сложившимся в зарубежных странах,

усиливших акцент на формирование регионального самоуправления. Это обстоятельство обусловливает тот особый смысл, который вкладывают авторы в содержание понятия муниципальное управление и хозяйство,

относя к нему виды деятельности как региональных, так и муниципальных органов власти на низовых территориальных уровнях.

Особое место в пособии уделяется разработке основных направлений деятельности городских муниципальных образований. Именно на города распространяется основная часть полномочий органов местного самоуправления, определенных законодательством. Города активно включились в процессы муниципализации и являются ведущим субъектом

этих процессов. Будучи крупными населенными пунктами, города отличаются специфическими видами деятельности своих жителей,

создающих различные продукты и рынки для их продажи и обмена.

Структура пособия отображает логику формирования эффективного муниципального управления и хозяйства, стремящегося адаптировать государственный интерес к развивающимся потребностям гражданского общества.

В учебном пособии обобщен значительный объем информации,

почерпнутой из работ отечественных и зарубежных авторов. Предлагаемое пособие базируется на ряде источников, позволивших описать сложный механизм функционирования региональных и местных социально-

экономических систем.

Кроме этого, в период перехода к рыночной экономике проблемы и задачи социальной политики на местном уровне в России значительно изменились. В ходе экономических реформ возникли существенные различия в жизнеобеспечении населения, доходы большей части которого находятся за пределами минимального уровня существования. К таким группам населения относятся не только традиционно обделенные пенсионеры, многодетные семьи и инвалиды, но и служащие сфер образования, культуры и здравоохранения, безработные лица и люди,

работающие на предприятиях, но получающие зарплату крайне нерегулярно. Это представляет первую проблему коммунального управления, направленного на развитие города. Модель коммунальной политики, вышедшая из централизованной плановой экономики, не подходит для решения актуальных проблем, в то же время новое поколение российских коммунальных деятелей мало знакомо с теорией и практикой коммунального хозяйства в условиях децентрализованнойрыночной системы, местного самоуправления и соблюдения конституционных прав населения.

Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления

«Хорошее управление состоит в том, чтобы показывать средним людям, как сделать работу превосходных людей.»

Джон Дэвисон Рокфеллер

1.1. Понятие и природа местного самоуправления. Основные теории местного самоуправления

Местное самоуправление, несомненно, представляет собой чрезвычайно интересное явление объективной реальности организации публичной власти в Российской Федерации. Фактическое состояние местного самоуправления в нашей стране обусловлено не только действующим в настоящее время законодательством, но и истоками местного самоуправления в России, его природой и сущностными характеристиками.

Относительно природы местного самоуправления можно говорить о юридической (правовой) и эволюционной (исторической) природе местного самоуправления.

Вопрос о правовой природе местного самоуправления является дискуссионным в теории муниципального права. Дело в том, что среди ученых нет единства по поводу того, что лежит в основе местного самоуправления: публичное или частное?

В основном спор касается двойственной природы местного самоуправления. Не вдаваясь в тонкости вопроса, отметим, что одна группа ученых утверждает, что в местном самоуправлении сочетаются государственное и общественное. Другие считают, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти.

Третья группа ученых считает, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве.