Муниципальное управление (Половинкин)

Классификация органов местного самоуправления

По способу образования

Формируемые:

-на добровольной основе с последующим утверждением -на основе назначения

По назначению (специализации)

По типу исполняемых функций

Рис. 0.2. Классификация органов местного самоуправления

По назначению органы местного самоуправления можно

классифицировать как органы

общего назначения;

специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией).

Органы общего назначения – это те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их бόльшую часть).

Органы специального назначения – «отраслевые органы», то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (реже – несколькими).

Приведем конкретные примеры:

1.Очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления.

2.В качестве же специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением,

муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью.

Деление по предметам ведения связывается с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения,

но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Выделение этих органов

(исполняющих отдельные государственные полномочия) важно уже потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Классификация по способу принятия решений вводится потому, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в

коллегиальном порядке или единолично. Например, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности

(приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В «политическом» плане коллегиально целесообразно принимать решения в тех сферах, где со стороны населения могут быть предположения о предвзятом отношении, личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.).

А вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результат этой деятельности.

Наконец, по типу исполняемых функций можно прийти к выводу,

что органы местного самоуправления должны осуществлять два типа функций, объективно присущих субъекту местного самоуправления

(населению муниципального образования):

представлять его интересы (проектная функция);

реализовывать эти интересы (программная функция).

Конечно, подобное деление (классификация) достаточно условно. Но оно оправдано хотя бы тем, что позволяет определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов местного самоуправления.

Приведем пример. Пусть объем муниципального строительства измеряется единичными объектами, или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа. Тогда нет необходимости создавать отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями органов местного самоуправления.

В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием – отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.

Следует подчеркнуть, что при классификации органов местного самоуправления важно то, чтобы она способствовала решению важной задачи – определению, по возможности, оптимальной, применительно к конкретным условиям, структуры органов местного самоуправления:

совершенствованию их там, где они уже созданы и функционируют, или

определению необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях.

4.3. Отечественный опыт организации муниципальной власти

Известно множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и разграничением полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими элементами, численностью населения муниципального образования,

размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов,

социально-политической ситуацией и множеством других факторов.

В России сложились две основные модели организационных структур местного самоуправления.

1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом мэр может возглавлять и совет, и администрацию одновременно либо только администрацию. В

последнем случае совет из своего состава избирает председателя.

Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Однако реализация этой модели имела ряд негативных проявлений в виде доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.

2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава.

При этом мэр возглавляет и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Недостатком модели является распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства администрацией. К тому же из числа избранных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям к главе администрации.

Модель с наемным главой администрации в России использовалась крайне редко, и совсем не использовалась комиссионная форма.

4.4. Модели организации местной власти по Федеральному закону

2003 г.

С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом

1995 г., и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.Модели построения муниципальной власти в РФ представлены на рис. 4.3.

решающего голоса и является его председателем либо возглавляет

местную администрацию;

в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тыс.).

Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федеральном законе 2003 г. введены варианты формирования представительного органа муниципального района. Этот орган может:

 состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной

(независимо от численности населения поселений) нормой представительства;

 избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов,

избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.

4.5. Представительный орган муниципального образования

Количественный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. Федеральным законом 2003 г. установлен нижний предел численности депутатов представительного органа, исходя из численности населения муниципального образования:

7 – при числе жителей менее 1 тыс.;

10 – при числе жителей от 1 до 10 тыс.;

15 – при числе жителей от 10 до 30 тыс.;

20 – при числе жителей от 30 до 100 тыс.;

25 – при числе жителей от 100 до 500 тыс.;

35 – при числе жителей свыше 500 тыс.

Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.

Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомянутые выше.

В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:

принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

 определение порядка управления и распоряжения имуществом,

находящимся в муниципальной собственности;

 определение порядка принятия решений о создании,

реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,

а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий

иучреждений;

определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий ню решению вопросов местного значения.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляю свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образованиях – 1 депутат.

Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом,

вызвало необходимость создания в его составе структурных единиц – комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности.

Структурные подразделения готовят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительных органов сформировались также депутатские группы

(фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы юта