Принцип «двухуровневости» местного самоуправления

Модель местного самоуправления, описанную в Федеральном законе № 131-ФЗ, принято характеризовать как двухуровневую. «Уровень» местного самоуправления — это условная категория, которая используется в научной литературе, но не встречается в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Двухуровневым местное самоуправление является — с точки зрения структуры территории — в муниципальном районе в сельской местности. В состав муниципального района входят поселения (преимущественно сельские, охватывающие села, деревни, однако наряду с ними могут быть и городские поселения небольших городков, поселков) имежселенные территории. То есть здесь поселенческий уровень местного самоуправления можно рассматривать как первичный (базовый), при этом его верхний территориальный уровень образуют муниципальные районы.

Дополнением Федерального закона № 131-ФЗ от 27 мая 2014 г. определено: «В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов» (абз. 2 п. 1 ст. 10). Таким образом, городской округ становится верхним территориальным уровнем местного самоуправления, а внутригородской район — нижестоящим муниципальным образованием. Разницу в названных вариантах можно видеть по сути лишь в том, что существование муниципальных районов определено самим Федеральным законом, а образование внутригородских районов как муниципальных образований оставлено на усмотрение субъектов РФ (городской округ может быть единой территорией или делиться на районы, но они будут административными, т.е. не становятся муниципальными: здесь не учреждаются муниципальные депутатские собрания, выборные главы муниципального образования, не появляется муниципальная собственность и т.д.).

Помимо структурного фактора вначале деление на два уровня (преимущественно в первые годы действия Федерального закона № 131-ФЗ) связывалось с наделением муниципальных образований отдельными государственными полномочиями. В одну группу были отнесены муниципальные образования, которым предоставлялась такая возможность, — городские округа и муниципальные районы. Другая группа — муниципальные образования, которые не предполагалось наделять отдельными государственными полномочиями, это городские и сельские поселения, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения.

И действительно, с самого начала при принятии Федерального закона № 131-ФЗ в ст. 2 при определениях городского округа и муниципального района была указана и сейчас остается возможность осуществлять отдельные государственные полномочия — в то время как в определениях других видов муниципальных образований ссылка на делегированные полномочия отсутствует. Вместе с тем уже в 2006 г. в Федеральном законе № 131-ФЗ появляется оговорка (п. 2. ст. 14) о том, что органы местного самоуправления городского, сельского поселения вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

В настоящее время имеется, хотя и не очень широко распространенная, практика передачи отдельных государственных полномочий поселениям. К примеру, Законом Еврейской автономной области от 30 октября 2013 г. № 382-03' органы местного самоуправления городских и сельских поселений были наделены отдельными государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния. И все-таки определяющим для двухуровневого деления местного самоуправления является сам по себе объем полномочий каждого уровня местного самоуправления. Несомненно, что пределы компетенции муниципальных районов и городских округов шире, а поселения и внутригородские районы обладают меньшим объемом полномочий.

очевидна повышенная мера ответственности верхнего уровня местного самоуправления — в тане объединения усилий нижестоящих муниципальных образований и комплексного решения многих вопросов в интересах всего населения соответственно муниципального района или городского округа.

Не во всех муниципальных образованиях он применяется. Городской округ может быть единой территорией, в частях которой нет местного самоуправления. Есть внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. Здесь нет второго, вышестоящего уровня местного самоуправления. Попытки города Москвы обосновать, что он сочетает качества субъекта Федерации и муниципального образования, поскольку подпадает по ч. 1 ст. 131 Конституции РФ под категорию «городских поселений», отразить «двуединую природу» статуса города в своем Уставе 1995 г., оказались безуспешными, получили отрицательную оценку в решении Верховного Суда РФ и были исключены. И речь идет, следовательно, о такой же логике взаимодействия муниципального образования и самого города федерального значения, как у муниципального района и, к примеру, области как субъекта РФ.