49. Разграничение предметов ведения и полномочий рф и субъектов рф.

Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ является одним из конституционных принципов российского федерализма и относится к основам конституционного строя России.

Существуют два основных способа регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами: конституционно-правовой и договорный.

Конституционно-правовой способ: в Конституции РФ устанавливаются перечни предметов ведения и полномочий РФ, совместного ведения России и ее субъектов и исключительного ведения субъектов РФ.

Существуют три юридических способа закрепления различных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами:

· 1) закрытые или списочные полномочия;

· 2) открытые полномочия;

· 3) остаточные полномочия.

В ст. 71 и 72 Конституции РФ содержится закрытый перечень предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, который может быть изменен только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ, т.е. установлены закрытые перечни предметов ведения и полномочий.

Согласно ст. 73 Конституции РФ остальные предметы ведения отнесены полностью к ведению субъектов РФ, т.е. использован остаточный принцип определения полномочий.

Правовое регулирование по предметам ведения РФ осуществляется федеральными конституционными законами и федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории РФ.

Предметы ведения и полномочия РФ, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, условно можно разделить на следующие группы.

· 1. Государственного строительства или учредительные: принятие и изменение Конституции РФ; федеративное устройство и территория РФ; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба; метеорологическая служба; стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

· 2. Законодательные и правоохранительные: принятие и изменение федеральных законов; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита прав национальных меньшинств; судоустройство, прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.

· 3. Социально-экономические: управление федеральной государственной собственностью; установление основ федеральной политики и разработка федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.

· 4. Военные: оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны РФ и континентального шельфа РФ.

· 5. Внешнеполитические и внешнеэкономические: внешняя политика и международные отношения РФ; международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ.

· 6. По конкретизации статуса личности: государственные награды и почетные звания; гражданство в РФ; амнистия и помилование.

По вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, издаются два вида федеральных законов:

· 1) федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования;

· 2) федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

Процедуру этого участия можно разделить на ряд последовательных стадий.

· 1. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

· 2. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ более чем 1/3 субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Госдумы создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной власти субъекта на проект закона по предметам совместного ведения считается положительным, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы власти субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона. Отзыв считается отрицательным, если органы государственной власти субъекта выскажутся против его принятия.

· 3. Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта РФ разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено.

· 4. После принятия проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Госдумой в первом чтении они направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для представления поправок. Поправки должны быть представлены в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение законопроектов во втором чтении не допускается.

К предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленным в 14 пунктах ст. 72 Конституции РФ, относятся следующие.

· 1. Учредительные: установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции) и федеральным законам.

· 2. Правозащитные и правоохранительные: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; охрана памятников истории и культуры; кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

· 3. Законодательные: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

· 4. Социально-экономические: разграничение государственной собственности, установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

· 5. Международные: координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Полномочия субъектов РФ в сфере совместного ведения могут быть выражены в трех формах:

· 1) "закрепленные полномочия" – это полномочия органов государственной власти субъекта по предметам совместного ведения, установленные Конституцией РФ и Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета субъекта;

· 2) "переданные полномочия" – это полномочия РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ, которые могут передаваться для осуществления региональными органами государственной власти в установленном порядке, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета;

· 3) "полномочия по участию" субъекта в сфере совместного ведения.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в ст. 26.4 предусматривает участие органов государственной власти субъекта РФ в рассмотрении Госдумой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

Процедуру этого участия можно разделить на ряд последовательных стадий.

· 1. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

· 2. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ более чем 1/3 субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Госдумы создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной власти субъекта на проект закона по предметам совместного ведения считается положительным, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы власти субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона. Отзыв считается отрицательным, если органы государственной власти субъекта выскажутся против его принятия.

· 3. Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта РФ разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено.

· 4. После принятия проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Государственной Думой в первом чтении они направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для представления поправок. Поправки должны быть представлены в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение законопроектов во втором чтении не допускается.

Предмет ведения субъекта РФ – сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов РФ. Статья 73 Конституции РФ не устанавливает конкретного перечня полномочий российских субъектов, а закрепляет правило, в соответствии с которым вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ).

Договор о разграничении полномочий в обязательном порядке должен содержать:

· – перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ;

· – условия и порядок осуществления этих полномочий;

· – конкретные права и обязанности сторон;

· – срок действия договора, который не может превышать 10 лет, и порядок продления данного срока;

· – основания и порядок досрочного расторжения договора.

Закон уделяет внимание процедуре подготовки договора. Она включает в себя ряд последовательных действий:

· – договор о разграничении полномочий является двусторонним и подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ;

· – до подписания договора Президентом РФ высшее должностное лицо субъекта РФ представляет проект договора для одобрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, которой может либо одобрить проект договора, либо отклонить;

· – о результатах рассмотрения проекта договора законодательным (представительным) органом высшее должностное лицо субъекта РФ сообщает Президенту РФ;

· – в случае одобрения проекта договора законодательным (представительным) органом субъекта РФ Президент РФ подписывает договор и в течение 10 дней после его подписания вносит в Госдуму проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий;

· – договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона о его утверждении, если иное не установлено федеральным законом.

Закон предусматривает досрочное прекращение действия договора о разграничении полномочий, которое возможно по двум основаниям:

· – по взаимному согласию сторон;

· – по решению суда.

Расторжение договора по инициативе одной из сторон возможно только в случае нарушения другой стороной положений договора, причем это должно быть установлено вступившим в силу решением федерального суда.

Принципы и порядок заключения таких соглашений регулируется ст. 26.8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", а также постановлением Правительства РФ от 08.12.2008 № 924, которым утверждены Правила заключения и вступления в силу указанных соглашений.

Порядок заключения соглашения несколько отличается от порядка заключения договора о разграничении полномочий и характеризуется следующими особенностями:

· 1) соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ;

· 2) в обязательном порядке в соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения;

· 3) соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования.