4626

81

условие функционирования федеративного государства, тем более государства со сложной территориальной системой организации власти. Однако в этом вопросе в науке отсутствует единый подход. Можно выделить две основные концепции в данном направлении.

1.Разграничение публичной собственности на природные ресурсы необходимо производить посредством закрепления за Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями полномочий по управлению этими природными ресурсами с отработкой механизмов совместного решения уровнями публичной власти вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами 115. Разновидностью данного подхода можно рассматривать тезис о существовании общей публичной собственности, полномочия по управлению которой распределяются между уровнями публичной власти 116.

2.Разграничение права собственности в Российской Федерации необходимо производить путём чёткого пообъектного отнесения природных ресурсов к собственности публично-правового субъекта каждого уровня 117.

Сторонники первого подхода полагают, что разграничение публичной собственности на природные ресурсы должно происходить не в двух плоскостях (разделение субъектное (между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями) и разделение объектное (распределение между субъектами отдельных природных ресурсов)), а лишь в одной (разделение субъектное, причём, по сути дела, этот процесс нельзя назвать разграничением, поскольку существуют одно-

115См., напр. : Забелышенский А. А. О государственной собственности на природные ресурсы // Экологическое право России : сб. материалов научно-практических конференций 1995 – 1998 гг. / под ред. А. К. Голиченкова. М., 1999. С. 86 – 87; Осокин Н. Н. Правовые основы собственности на природные ресурсы России // Там же. С.

266– 270; Мельгунов В. Д. О некоторых вопросах права собственности на недра и полезные ископаемые // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2002. № 6. С. 54; Егорова М. Б. Конституционные основы права государственной собственности на природные ресурсы : дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Грузин С. В. Конституционно-правовое регулирование отношений собственности на природные ресурсы в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 92.

116См., напр. : Гаджиев Г. А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. № 12. С. 32; Попов М. При всём богатстве выбора – другой альтернативы нет… // Бизнесадвокат. 2000. № 9. С. 1, 2.

117См., напр. : Волков Г. А. Законодательное регулирование права государственной собственности на природные ресурсы // Государство и право. 1996. № 6. С. 44 – 53; Крассов О. И., Рюмина Р. Б. Право государственной собственности на природные ресурсы // Государство и право. 1995. № 9. С. 33 – 41; Данилова Н. В. Право государственной собственности на недра : дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 7, 14; Жилинский Е. С. Конституционно-правовая основа разграничения государственной собственности в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005, С. 96 – 97.

82

временно права (точнее, компетенция) в отношении природных объекты у публично-правовых субъектов разного уровня в рамках единого права собственности). Истоки данной концепции находятся в содержании нормы п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указанные положения находят своё отражение и в природоресурсном законодательстве. Так, ст. 4 Федерального закона «О животном мире», ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» повторяют конституционную норму о совместном ведении применительно к соответствующему виду природного ресурса. Тем самым обозначается «квазисовместный» характер права публичной собственности, которому присуща правовая связь между двумя публично-правовыми субъектами (Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации), представляющая собой комплекс полномочий, распределённых между указанными субъектами для целей осуществления права собственности на природный ресурс.

Нельзя не отметить, что п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ сформулирован противоречиво. В литературе и ранее отмечалось, что положения Конституции РФ в части определения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вызывают многочисленные вопросы. Так, И.А. Умнова отмечает, что предметы ведения по российской Конституции включают в себя сферы общественных отношений, конкретные полномочия, государственные функции, отрасли законодательства, объекты ведения 118. Ю.А. Тихомиров указывает на то, что к предметам ведения Российской Федерации и её субъектов относятся правовое регулирование, отрасли законодательства, конкретные юридические решения, систематически повторяющиеся юридические решения, способы воздействия на материальные объекты и ресурсы, государственный курс, способы управления сферами и отраслями, порядок создания государственных институтов, виды правовых актов, повторяющиеся юридические действия (меры) 119.

118Умнова И. А. Указ. соч. С. 191.

119Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 114.

83

Попытка унификации подходов к проблеме понятия предмета ведения была сделана в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В ст. 2 указанного Закона под предметом ведения понималась сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции Российской Федерации и/или субъекта Российской Федерации. Исследователи полагают, что формулировка «в ведении Российской Федерации находятся», по сути дела, означает, что соответствующие сферы и отрасли хозяйства страны, виды имущества, определённые виды деятельности, связанные, например, с обороной страны, обеспечением безопасности, установлением гражданства РФ и т.п., являются предметами государственного регулирования на федеральном уровне. Аналогичной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ. Так, в Постановлении № 2-П от 27 января 1999 г. «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации», Конституционный Суд РФ указал, в частности, что «само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами». Таким образом, вопросы по предметам ведения в контексте ст. 71-73 должны именно регулироваться.

На такую трактовку указывает также и ст. 76 Конституции РФ, закреп-

ляющая иерархию нормативно-правовых актов в Российской Федерации

применительно к конструкции предмета ведения. Иной подход к термину

«предмет ведения» привел бы к существенным противоречиям в примене-

нии механизма «совместного ведения владением, пользованием, распоря-

жением природными ресурсами».

Применяя в порядке аналогии 120 положения ст. 76 Конституции РФ в совокупности с позицией Конституционного Суда о непротиворечии Кон-

120 Естественно, что аналогия в публичном праве неуместна, тем не менее только положения ст. 76 Конституции Российской Федерации дают некоторое разъяснение относительно реализации компетенции Российской Федерации и её субъектов по предметам совместного ведения.

84

ституции РФ так называемого «опережающего» правового регулирования 121, получаем абсурдную схему, согласно которой распоряжаться природными ресурсами правомочны и Российская Федерация, и субъект Российской Федерации, независимо от того, кто из них имеет надлежащий титул собственника. Кроме того, в этом случае возможна ситуация, когда при отсутствии решения Российской Федерации, к примеру, о распоряжении некоторым природным ресурсом, такое решение вправе принимать субъект Российской Федерации. Однако из сущности «опережающего» нормотворчества в свете ст. 76 Конституции РФ следует, что Российская Федерация вправе в любой момент принять решение по вопросу, находящемуся в совместном ведении, даже при наличии решения субъекта Российской Федерации, что повлечёт за собой возникновение приоритета именно у федерального акта 122. Таким образом, решение субъекта Российской Федерации может быть нивелировано в любой момент актом федеральных властей, что влечёт за собой абсолютную неопределённость оборота природных ресурсов. Необоснованное смешение гражданско-правовой конструкции собственности и конституционно-правовой категории ведения уже порождало и практические проблемы. Достаточно привести в пример решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 февраля 2001 г., согласно которому было признано право собственности Российской Федерации на пакет акций ОАО «Иркутскэнерго» с одновременным признанием за субъектом Федерации (Иркутской областью) прав пользования, владения и распоряжения, включая осуществление прав акционера, частью этих ценных бумаг. В результате неясности в соотношении конституционно-правового и частноправового механизмов регулирования вопросов публичной собственности появилась неопределённая форма «голой собственности» с разделением титула и его содержания между разными субъектами, практическое воплощение которой изначально представлялось конфликтным. Однако в порядке пересмотра указанного решения Высший Арбитражный Суд верно расставил акценты и определил, что титул и его содержание

121См., напр. : Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2003 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 52 (ч. II). Ст. 5101.

122Умнова И. А. Указ. соч. С. 229 – 230.

85

едины, передача же правомочий собственника должна происходить в гражданско-правовой плоскости, договор о разграничении предметов ведения и полномочий, заключённый между Российской Федерацией и Иркутской областью разрешает конституционно-правовые вопросы, но не вопросы собственности 123. По мнению автора, также нет оснований утверждать, что ст. 72 Конституции РФ выстраивает концепцию совместной публичной собственности на природные ресурсы 124. Во-первых, неясно, для чего употреблена столь неуклюжая словесная конструкция, ведь очевидно, что «собственность» и «ведение» отнюдь не равнозначные понятия 125, и с позиции юридической техники норму о совместной собственности следовало бы разместить в тексте ст. 9 Конституции. Во-вторых, неясно, какова структура совместной собственности на природные ресурсы, существует ли условная «единая природоресурсная система», на которую устанавливается совместная собственность всех субъектов Российской Федерации и Российской Федерации, либо существуют отдельные титулы совместной собственности Российской Федерации субъектов Российской Федерации в отношении природных ресурсов, территориально расположенных в пределах соответствующих границ. В-третьих, конструкция совместной собственности в гражданском праве изначально содержит потенциальный конфликт, поэтому она и предусматривается законом для тех случаев, когда имеется не только имущественная, но и неимущественная, личная связь между её участниками (собственность супругов, отношения членов крестьянско-фермерского хозяйства содержат ярко выраженный фидуциарный элемент). Конфликтность эта заложена в презумпции наличия согласия всех участников совместной собственности при осуществлении распорядительных действий. Это означает возможность любого участника совместной собственности совершить распорядительную сделку. Режим совместной собственности может предполагать и наличие соглашения

123Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9.07.2002 г. № 3111/00 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2002. № 10.

124Валентей С. Д., Бухвальд Е. М. Реформирование недропользования : как избежать крайностей // Законодательство и экономика. 2003. № 5. С. 31; Мазаев В. Д. Указ. соч. С. 320.

125На нечёткость позиции законодателя по вопросу соотношения понятий «собственность» и «ведение» и ранее уже указывалось в научной литературе (см., напр.: Клюкин Б. Д. Многообразие форм собственности на природные объекты // Право и экономика. 1998. № 1. С. 39; Дудиков М. В. Собственность на недра в Российской Федерации // Юрист. 2007. № 1. С. 16).

86

участников относительно прав на распоряжение объектом собственности. Такое соглашение необходимо, чтобы сгладить негативный эффект от обозначенной презумпции. Однако в условиях специфики отечественных федеративных отношений, во-первых, вызывает сомнение факт равного закрепления в таких соглашениях прав Российской Федерации и её субъектов 126, во-вторых, необходимость таких соглашений повлечёт за собой совершение предварительных переговоров, подготовительных мероприятий, на период которых парализуется процесс природопользования до выяснения правомочного лица, в-третьих, неминуемо возникает вопрос о правовой природе такого соглашения: носит ли оно гражданско-правовой либо публично-правовой характер. При поддержке первого варианта мы приходим к возможности судебного пересмотра его содержания, признания его недействительным, что принципиально дестабилизирует оборот природных ресурсов, поскольку делегитимация такого договора породит неопределённость в вопросе о том, кого следует считать управомоченным на распоряжение природными ресурсами лицом. При поддержке публичной природы такого соглашения мы приходим к противоречивой конструкции публичной совместной собственности, регулирование которой находится вне сферы действия гражданского права, что нарушит конституционные положения о равенстве форм собственности, когда одинаковые правовые явления получают различное правовое регулирование и правовую защиту.

Наконец, не следует забывать о том, что даже общая совместная собственность не является чем-то неизменным и единым. Гражданский кодекс предусматривает возможность выдела имущества из общей совместной собственности. Если признавать за субъектом Российской Федерации (Российской Федерацией) возможность выдела некоего объекта из общей имущественной массы, следует прийти к выводу о существовании индивидуальной федеральной собственности либо собственности субъекта Федерации. Если же признавать, что совместная собственность на природные ресурсы не подразумевает возможности выдела имущества, то следует признать бессмысленным применение данной цивилистической конструкции,

126 Традиционно, начиная с Федеративного договора, национальные республики обладают в этих вопросах более широкими полномочиями в сравнении с иными субъектами Российской Федерации.

87

поскольку такое её «усечение» несовместимо с сущностью общей собственности как объединения имущества двух и более лиц в едином правовом режиме. Вследствие этого остаётся вариант с рассмотрением общей публичной собственности как исключительно публично-правовой категории. Однако, как уже отмечалось ранее, Конституция РФ, равно как и отраслевое законодательство, не позволяет аргументировать существование подобной конструкции. Положения о разграничении полномочий по осуществлению единого права собственности как механизма разграничения публичной собственности наиболее наглядно были реализованы в рамках Закона РФ «О недрах». Правовая модель, используемая в нём, получила условное и уже устоявшееся название «принцип двух ключей» 127. Сущность разграничения прав на недра, согласно ст. 10.1 указанного Закона, заключалась в совместном принятии решения о передаче участков недр в пользование недропользователю федеральными и региональными органами государственной власти. Основой для формулировок данной статьи являлись положения п. 10 ст. 3 и п. 4 ст. 4 Закона «О недрах», согласно которым распоряжение недрами (за исключением недр континентального шельфа) осуществлялось совместно. В литературе весьма распространённой является позиция о том, что именно подобные положения в совокупности с провозглашением единой государственной собственности на недра обеспечат подлинную реализацию принципа совместного ведения 128. Однако, как показала практика, такое решение отнюдь не ограждает от конфликтов при осуществлении распорядительных действий в отношении участков недр. Имелись случаи, когда федеральные или региональные органы исполнительной власти уклонялись от подтверждения совместных решений, когда не утверждались решения аукционных (конкурсных) комиссий 129. Таким образом, разграничение собственности посредством закрепления прав по распоряжению, в том числе и отнесение их к совмест-

127См., напр. : Теплов О. М. Развитие федерального законодательства о недрах // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 28.

128См., напр. : Теплов О. М. Указ. соч.; Самохвалов А. Федерализм и природопользование : правовые, экономические и организационные основы // Федерализм. 1997. № 4. С. 61.

129См., напр. : Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 9.01.2002 г. № КА-А40/7874-01; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11.09.2001 г. № А26-2999/01-02-01/01; Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 9.02.2001 г. № А29-3923/00А // Справочная правовая система «Гарант».

88

ным полномочиям публично-правовых субъектов различного уровня, отнюдь не решает проблему превенции межуровневых властных конфликтов.

Видимо, в том числе и по этой причине, в действующей редакции Закона РФ «О недрах» 130 принцип совместного распоряжения недрами существенно видоизменился. Так, из нормы ст. 10.1 Закона исключено такое основание возникновения права недропользования, как совместное решение федерального органа государственной власти и органа государственной власти субъекта РФ. В итоге в настоящее время можно утверждать, что распорядительные полномочия в отношении участков недр распределены между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией. Случаи же комиссионного решения вопроса о предоставлении в пользование участка недр (п. 4,5 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах») не являются исключениями из общего правила, поскольку указанные комиссии формируются либо органами власти Российской Федерации (п. 4 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах», либо органами власти субъектов Российской Федерации (п. 11.9 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утверждённого Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1 131), тем самым есть конкретный источник распорядительного волеизъявления и единое конечное решение. Вместе с тем нельзя отрицать тот факт, что комиссия, является, с одной стороны, чётко персонифицированным и отдельным субъектом, с другой стороны, своё волеизъявление формирует путём сложения волеизъявлений представителей различных публично-правовых субъектов – Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а зачастую и муниципальных образований.

Механизм совместного принятия решений по реализации правомочий собственника является некорректным ещё и по причине сложности корреляции его с конституционными положениями о разграничении государственной собственности на федеральную и собственность субъектов (п. «г»

130Принципиальные изменения в ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» внесены знаковым Федеральным законом от 22.08.2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 13.03.2006 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

131Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1917.

89

ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и об исключительности правомочий собственника в отношении объекта его права (ст. 36 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ уже указывал на необходимость гармонизации норм гражданского и налогового права применительно к налоговым правоотношениям 132. Представляется, что данный принцип следует трактовать расширительно: необходима гармонизация права частного и публичного. Недопустимо существование в рамках публичного и частного права институтов, имеющих единую сущность, но с разнородным правовым регулированием. Гражданское законодательство, которое традиционно осуществляет регламентацию содержания вещных прав, развивает общие конституционные положения о главенстве воли собственника в вопросах осуществления права собственности, предусматривает разграничение публичной собственности на федеральную, собственность субъектов Федерации и муниципальную. Специальное же законодательство, в частности законодательство о недрах, заняло принципиально иную позицию, образовав конструкцию единой собственности с «невнятным» правовым режимом, который характеризуется дисбалансом частных и публичных элементов. Заложенный в систему экологического законодательства в части регулирования отдельных видов природных ресурсов механизм разграничения полномочий по осуществлению права публичной собственности между уровнями власти породил дестабилизацию и законодательства, и оборота природных ресурсов. Здесь достаточно привести в качестве примера метания федерального законодателя по вопросам распределения полномочий в сфере природопользования и охраны окружающей среды в 2004 – 2007 годах. Так, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ большая часть полномочий в экологической сфере (в том числе полномочия по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами) были закреплены за Российской Федерацией. Например, из Лесного кодекса РФ от 29 января

132 По делу о проверке конституционности положений статьи 4, пункта 1 статьи 164, пунктов 1 и 4 статьи 165 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 11 Таможенного кодекса Российской Федерации и статьи 10 Закона Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость» в связи с запросами Арбитражного суда Липецкой области, жалобами ООО «Папирус», ОАО «Дальневосточное морское пароходство» и ООО «Коммерческая компания «Балис» : постановление Конституционного Суда РФ от 14.03.2003 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3100.

90

1997 г. 133 вообще была исключена ст. 47 «Полномочия субъектов РФ». Затем, ввиду недовольства региональных лидеров чрезмерной централизацией, был принят Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, в котором ранее изъятые полномочия были возвращены субъектам Российской Федерации, правда, не в виде собственных «региональных», а в качестве федеральных делегированных полномочий. Указанная система была воспринята и в новых Лесном кодексе РФ и Водном кодексе РФ. Закреплённая в законодательстве система «делегированного» осуществления права публичной собственности на природные ресурсы представляет собой неудачную попытку привнесения публично-правовых конструкций в механизм реализации права публичной собственности. Среди имеющихся недостатков следует указать на следующие. Применительно к лесам, животному миру, водным ресурсам закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по осуществлению распоряжения соответствующими природными ресурсами, принадлежащими Российской Федерации. Например, ст. 6 Федерального закона «О животном мире» закрепляет за субъектами Федерации полномочия по выдаче лицензий на пользование животным миром. Пункт 2 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ закрепляет передачу субъектам Российской Федерации полномочий по распоряжению лесными ресурсами, находящимися в федеральной собственности. Аналогичную конструкцию устанавливает п. 1 ч. 1 ст. 26 Водного кодекса РФ. Часть 2 ст. 83 Лесного кодекса РФ оставляет за Правительством РФ право исключить отдельные лесные участки по субъектам Российской Федерации, плотность населения которых превышает среднероссийскую, из перечня объектов, по которым передаются полномочия по осуществлению права собственности 134. Поскольку полномочия по распоряжению природными ресурсами в закреплённой в действующем законодательстве схеме являются полномочиями делегированными, то предусматривается и механизм воздействия Российской Федерации на субъекты Федерации в части осуществления делегированных полномочий, опирающихся на ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных

133Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

134Распоряжением Правительства РФ от 25.04.2007 г. № 520-р к таким территориям отнесены все лесничества и лесопарки Московской области // Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2271.