4626

91

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако объём федерального воздействия различен в отношении полномочий по отдельным видам природных ресурсов. Так, Лесной кодекс РФ (ч. 9 ст. 83), Водный кодекс РФ (ч. 9 ст. 26), Федеральный закон «О животном мире» (ст. 16.1) устанавливают проведение федерального контроля над осуществлением регионами делегированных полномочий, обязательную отчётность субъектов РФ по итогам своей деятельности. Вместе с тем участие федеральных органов власти в назначении руководителей региональных органов власти, осуществляющих делегированные полномочия, предусматривается лишь Лесным кодексом (ч. 9 ст. 83). Федеральный закон «О животном мире», в отличие от Лесного кодекса РФ и Водного кодекса РФ, не предусматривает федерального контроля за правовым регулированием субъектами Российской Федерации в сфере делегированных полномочий и права федеральных органов исполнительной власти на издание методических указаний и инструктивных материалов по порядку осуществления делегированных полномочий. Лесной кодекс РФ (ч. 9 ст. 83) предоставляет право федеральному органу исполнительной власти издавать обязательные для органа исполнительной власти субъекта РФ указания по формированию лесных участков, в дальнейшем предоставляемых для федеральных нужд. Схожих положений в иных природоресурсных актах нет.

Таким образом, уже при первичном анализе законодательства в области осуществления права публичной собственности на природные ресурсы наблюдается отсутствие единого подхода. По части природных ресурсов полномочия собственника у него и находятся (земельные участки), по части эти полномочия осуществляются и собственником (Российской Федерацией) и субъектами РФ и муниципальными образованиями (недра, водные биологические ресурсы), по отдельным категориям ресурсов полномочия собственника (Российской Федерации) делегированы субъектам РФ, причём условия делегирования также различны (водные объекты, лесные участки, объекты животного мира).

Отдельно в этой связи хотелось бы остановиться на схеме делегирования полномочий собственника от Российской Федерации её субъектам на

92

основании федерального закона. Автор полагает, что данное законодательное решение сомнительно с точки зрения его общей юридической корректности, кроме того, оно несёт в себе значительный коллизионный потенциал. Принципиальная невозможность её реализации следует из установленного и доказанного в § 3 гл. 1 настоящей работы, тезиса о различной правовой природе властных полномочий публичного субъекта и полномочий, вытекающих из его гражданской правосубъектности. Тем самым возможность применения конституционно-правовой механизма делегирования представляется сомнительной. Нельзя также не отметить, что система делегирования полномочий на основании федерального закона в общем своём виде имеет серьёзные возражения среди представителей науки конституционного права. Указываются, в частности, следующие проблемы: во-первых, противоречие ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, согласно которой передача полномочий должна производиться не в директивном порядке, а на основании соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти; во-вторых, реализация полномочий на основании федеральных субвенций не способствует укреплению налогового потенциала регионов, не стимулирует органы власти субъектов РФ к эффективному исполнению «чужих» полномочий; в-третьих, разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием «сверху вниз», что в совокупности с достаточно жёсткими механизмами воздействия со стороны федеральных структур (право контроля, право участия в назначении должностных лиц органов власти субъектов РФ, право на издание методических и инструктивных документов) означает фактически превращение федеративных отношений в унитарные 135.

Автор также считает необходимым отметить целый ряд серьёзных недостатков концепции делегированных полномочий применительно к проблеме права публичной собственности на природные ресурсы.

1. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ, п. 1 ч. 1 ст. 26 Водного кодекса РФ субъектам Российской Федерации переданы полномочия по предоставлению в пользование лесных участков и водных объектов, нахо-

135 Черепанов В. А. Разграничивать или делегировать (о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти её субъектов) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1 (58). С. 165.

93

дящихся в федеральной собственности. При этом ни Лесной кодекс РФ, ни Водный кодекс РФ не определяют, что же понимается под таким предоставлением. Водопользователь (лесопользователь) получает соответствующий объект, как правило, по результатам аукциона (ч. 1 ст. 74 Лесного кодекса РФ, ч. 2 ст. 16 Водного кодекса РФ). При этом указанные аукционы рассматриваются как аукционы по продаже права на заключение соответствующего договора. В итоге по результатам аукциона предоставляется право на заключение договора, с приобретателем которого заключается договор водопользования либо договор аренды лесного участка, то есть осуществляется предоставление в пользование соответствующего объекта. Но тогда, в связи с отсутствием в законе на делегирование полномочий по организации аукционов (то есть полномочий по предоставлению права на заключение договора) получается, что такие торги должны организовать федеральные органы власти, что представляется странным, поскольку оба эти действия (организация аукциона и заключение договора) суть этапы реализации единого правомочия распоряжения, но для целей делегирования происходит его искусственное расщепление. Проблема корректируется на уровне подзаконных актов, где в качестве организаторов указываются именно органы государственной власти субъектов РФ 136. Однако такой подход вызывает серьёзные сомнения, поскольку делегирование полномочий в соответствии с ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» допускается только на основании федерального закона.

Другая проблема заключается в том, что, закрепляя делегирование полномочия по предоставлению в пользование природного ресурса, то есть права на заключение соответствующего договора, законодатель не учитывает, что в рамках договорного правоотношения у стороны договора возникает целый комплекс прав и обязанностей. Например, по договору аренды лесного участка арендодатель обязан возмещать убытки, причинённые арендатору, предоставлять информацию, заключать договоры на новый

136 См., напр. : О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона : постановление Правительства РФ от 14.04.2007 г. № 230 // СЗ РФ. 2007. № 17. Ст. 2046.

94

срок, имеет право на досрочное расторжение договора, на дачу согласия на залог прав аренды и т.д. Все эти права образуют статус арендодателя с точки зрения частного (гражданского права). Однако в порядке делегирования передается не статус, а конкретное полномочие, таким образом, возможность реализации указанных выше полномочий органами государственной власти субъектов РФ никак не следует из текущих положений Лесного или Водного кодексов РФ, поскольку об их делегировании речь не идёт. Кроме того, неясно, как обстоит дело с договорами, заключёнными федеральными органами власти до вступления в силу новых Лесного кодекса РФ и Водного кодекса РФ. Про делегирование полномочий по таким договорам законодательство умалчивает. Особое недоумение вызывает также тот факт, что ст. 81 Лесного кодекса РФ, устанавливающая федеральные полномочия в сфере лесных отношений, вообще не закрепляет полномочий собственника. В этой связи не совсем ясно, почему в соответствии со ст. 83 Лесного кодекса РФ субъектам Федерации передаются полномочия, не закреплённые за Российской Федерацией.

2. Как отмечалось ранее, в науке господствует точка зрения, согласно которой делегирование полномочий в системе российского конституционного права представляет собой способ перераспределения полномочий между уровнями власти 137, при этом делегированные полномочия временно исключаются из компетенции передающего субъекта и присоединяются компетенции субъекта принимающего. Будучи легко объяснимым с позиций конституционного права, такой подход плохо согласуется с инструментарием права гражданского. Ведь выдавая доверенность на осуществление своих полномочий, передавая вещь в аренду, собственник не лишается возможности реализовать свои правомочия, по крайней мере, часть из них. Доверенность может быть отозвана, да и при её наличии ничто не мешает собственнику самостоятельно принять, например, распорядительное решение относительно судьбы вещи. В случае аренды, собственник также вправе принимать решение о распоряжении объектом своего права собственности посредством отчуждения. Означает ли это, что Российская Федерация не вправе совершать сделки в отношении природных ресурсов,

137 См., напр. : Нарутто С. В. Указ. соч. С. 163 – 164.

95

полномочия по которым делегированы субъектам Российской Федерации, либо, руководствуясь нормами Гражданского кодекса РФ, правомерность таких договоров будет иметь определённые основания?

3. Вызывает вопросы порядок функционирования контрольнонадзорного механизма применительно к делегированным полномочиям по осуществлению права собственности на природные ресурсы. Согласно ч. 10 ст. 83 Лесного кодекса, ч. 9 ст. 26 Водного кодекса, ст. 16.1 Федерального закона «О животном мире», осуществляется федеральный контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления переданных регионам полномочий. При этом ни в одном из указанных актов вообще не указывается, какие требования будут положены в основу осуществляемых контрольнонадзорных мероприятий (законность, целесообразность, экономическая или организационно-управленческая эффективность и т.д.). Таким образом, исходя из содержания рассматриваемых статей, следует сделать вывод о невозможности обеспечить стабильность оборота природных ресурсов 138, поскольку подобная неконкретность требований, которым должна соответствовать деятельность органов власти субъектов Федерации, в будущем может повлечь за собой произвольное прекращение переданных полномочий, что не может не повлиять и на положение природопользователей. Кроме того, ни Лесной кодекс, ни Федеральный закон «О животном мире», ни Водный кодекс не отвечают на вопрос о том, каковы последствия прекращения переданных полномочий в случае нарушения органами власти субъектов Федерации требований по их осуществлению. В частности, остаётся ли за федеральными контрольными структурами право на отмену решения о предоставлении в пользование природного ресурса, принятого органом власти субъекта РФ и каковы последствия такой отмены для природопользователя? Как следует поступать, если орган государственной власти субъекта Федерации организует проведение аукциона, но до его окончания полномочия по распоряжению лесным фондом у него

138 При этом следует учитывать, что оборот природных ресурсов, являясь частью гражданского оборота, требует особого внимания со стороны государства, и обеспечение его стабильности есть одна из важнейших публичных целей. На это неоднократно указывал и Конституционный суд РФ (см., напр. : Постановление Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2003 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 84 Федерального закона «Об акционерных обществах» в связи с жалобой открытого акционерного общества «Приаргунское» // СЗ РФ. 2003. № 17. Ст. 1656.

96

прекращаются, означает ли это, что федеральные органы власти становятся правопреемником в части дальнейшего проведения указанного конкурса (аукциона), каким образом оформляется это правопреемство, либо организуется новый «федеральный» аукцион?

Контрольный механизм неясен и в отношении возможностей и характера влияния федеральных органов власти на «оперативную» деятельность региональных властных структур. Так, п. 3 ч. 9 ст. 83 Лесного кодекса РФ предоставляет право уполномоченному федеральному органу власти вносить обязательные для исполнения предписания об отмене нормативноправовых актов, принятых в «делегированной» сфере. Пункт 4 ч. 9 ст. 83 Лесного кодекса РФ указывает на право федеральных органов власти направлять обязательные предписания с требованием устранения выявленных нарушений. Как представляется, такая формулировка может быть истолкована как предоставляющая возможность федеральному органу власти фактически отменять и правоприменительные акты, принятые органом власти субъекта РФ. Во-первых, в случае издания правоприменительного акта (например, решения о предоставлении в пользование лесного участка) с нарушениями, устранение нарушений в ряде случаев возможно лишь с лишением силы соответствующего акта. Во-вторых, используя логический приём толкования a fortiori 139, можно прийти к выводу о праве федерального органа власти лишения силы не только нормативно-правовых актов, но и тем более актов правоприменительных.

В условиях, когда «делегационный» контроль федеральных структур процедурно практически не определён (нет сроков выдачи предписаний, порядка их принятия, возможности региональных органов власти оспаривать их или давать объяснения по поводу своих действий и т.д.) участники гражданского оборота находятся в состоянии правовой неопределённости в отношении своего титула (как его наличия, так и его реализации, если она сопряжена с действиями органов власти субъектов РФ).

4. Делегирование полномочий в сфере реализации права публичной собственности на природные ресурсы не соответствует принципу равен-

139 В юриспруденции он формулируется следующим образом: «Кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему» (подробнее см. : Васьковский Е. В. Руководство к толкованию и применению законов. М. : Изд. Бр. Башмаковых, 1913. С. 53).

97

ства всех форм собственности, в связи с заложенной возможностью посредством принятия федерального закона, возложить на субъекта Российской Федерации обязанностей федерального собственника по содержанию своего имущества (природных ресурсов), с определением расходов на такое содержание по условно рассчитанным нормативам, с оставлением за собой права на получение дохода от использования природоресурсного потенциала окружающей среды. Во-первых, это нарушает права субъектов РФ и муниципальных образований тем более, что они сами лишены возможности в одностороннем порядке переложить бремя содержания и любые полномочия в отношении своего имущества на федеральный уровень. Во-вторых, частный собственник также не имеет таких преференций, и в одностороннем порядке «сбросить» бремя содержания имущества с сохранением возможности извлекать из него доходы он не в состоянии.

5. Конструкция делегирования, причём как «законная» (ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г.), так и договорная (ст. 26.8 указанного Закона) подразумевают возможность индивидуального делегирования. Таким образом, неминуемо возникает проблема обеспечения равенства субъектов РФ, особенно, если наряду с полномочиями Российская Федерация передаст также и право на привлечение в бюджеты субъектов РФ платежей за использование природных ресурсов. Конституционный Суд РФ уже указывал на необходимость обеспечения равенства прав субъектов РФ 140. Схема индивидуального делегирования, особенно применительно к вопросам распределения доходов от использования природных ресурсов, вряд ли способствует реализации данного принципа.

Как представляется, наличие такого широкого спектра коллизионных вопросов вызвано попыткой урегулировать «чистым» публичным правом отношения, носящие комплексный, частнопубличный характер, причём в той их части, где публично-правовое регулирование следует применять крайне осторожно. По мнению автора, любое «размывание» фигуры собственника, тем более посредством публично-правовых конструкций, используемых для определения статуса публично-властных субъектов (деле-

140 По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации» : постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1996 г. № 16-П // СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3543.

98

гирование полномочий, совместное управление и т.п.), обречено на последующие правовые конфликты с участием как публично-властных субъектов, так и природопользователей. С учётом же особого характера природных ресурсов как объектов, выполняющих целый комплекс социальноэкономических функций, необходимо минимизировать коллизионную составляющую правоотношений, складывающихся в сфере их эксплуатации.

Таким образом, процессы изменения законодательства должны быть направлены на реализацию единственно верного подхода в разграничении публичной собственности на природные ресурсы – объектно-субъектного. Именно собственник является тем лицом, которое должно осуществлять соответствующие правомочия своими действиями, своей волей. В качестве возражения данному подходу указывается на коллизию между п. «д» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому федеральная собственность и управление ею относится к исключительному ведению Российской Федерации, и п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами относятся к совместному ведению Федерации и её субъектов 141. С такой позицией согласиться нельзя. Во-первых, положения ст. 71-73 Конституции РФ направлены, прежде всего, на разграничение сфер правового регулирования. Исполни- тельно-распорядительная деятельность публичных субъектов по предметам совместного ведения, её понятие, разграничение между уровнями публичной власти, должны закрепляться на законодательном уровне, поскольку правоприменительная деятельность является вторичной относительно правоустановительной деятельности. В этой связи представляется, что совместное ведение в части предмета, предусмотренного п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, применительно к его правоприменительной составляющей, должно означать именно участие субъекта Федерации в осуществлении соответствующих правомочий. Форма участия в соответствии со ст. 76 Конституции РФ, ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», позициями Конституционного Суда РФ по ряду рассмотренных им дел должна

141 Валентей С. Д., Бухвальд Е. М. Указ. соч. С. 33.

99

определяться федеральным законом. В качестве варианта можно предложить необходимость проведения обязательных как для федерального органа исполнительной власти, так и для субъекта Российской Федерации как собственников согласительных процедур либо обращения с запросом о выражении мнения, результаты которых учитываются при формировании воли собственника, но не лишают её исключительной правообразующей силы.

Применительно к отстаиваемой автором концепции совместного ведения в отношении владения, пользования и распоряжения природными ресурсами это означает, что осуществление права собственности – исключительная прерогатива собственника соответствующего природного ресурса. Ограничения его прав, безусловно, возможны, об этом прямо говорится в ст. 36, 55 Конституции РФ, но не в форме внедрения в правоотношение собственности дополнительного субъекта, обладающего возможностью нивелировать волеизъявление собственника. Правоотношение собственности может дополняться связью собственника с третьим лицом, чья позиция должна учитываться при осуществлении права, но она не играет роль определяющего фактора. Природоресурсное законодательство, таким образом, должно определить основания и порядок участия субъектов Федерации во владении, пользовании и распоряжении природными ресурсами

142.

Это должно быть выражение мнения субъекта Российской Федерации или Российской Федерации в форме отзыва, заключения в отношении решения собственника соответствующего природного ресурса, юридически оформляющего его правомочие, а также гарантированная возможность высказывания регионами своих общих позиций относительно осуществления реализации федеральным собственником своего титула, безотносительно к конкретным актам. Именно такой подход, как считает автор, обеспечивает, с одной стороны, верховенство и исключительность воли собственника в вопросах осуществления им своих прав, с другой стороны, реализацию

142 С юридико-технической точки зрения такое решение авторов Конституции при формулировке её п. «в» ч.1 ст. 72 свидетельствует не о совместности в осуществлении права собственности (ведь именно об осуществлении права собственности говорится в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ), а об иной форме совместного участия Федерации и субъектов в решении вопросов природопользования – учёта мнения.

100

конституционного положения о совместного ведения Федерации и её субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Вышеизложенное, таким образом, подтверждает тезис о необходимости пообъектного разграничения публичной собственности на природные ресурсы между публично-правовыми субъектами. Однако решение данного вопроса наталкивается на главную проблему: исходя из каких критериев следует относить природные ресурсы к тому или иному уровню публичной собственности. Разделение собственности почти всегда вызывает неудовлетворённость, как минимум, одной из сторон. В данном случае заинтересованных лиц существенно больше. Конституция РФ вопрос о критериях разграничения по объектам обходит стороной. Однако одна из формулировок породила после её принятия запутанный клубок федеративного экономического сепаратизма именно в связи с определением обладателя титула собственника природных ресурсов.

Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Основываясь на данной конституционной норме, отдельные субъекты Российской Федерации (Республики Алтай, Татарстан, Башкортостан) провозгласили природные ресурсы, расположенные на их территории, своей собственностью. Для разрешения возникшей коллизии потребовалось обращение в Конституционный Суд РФ, который в Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устранил двоякость в толковании конституционных предписаний.

Конституционный Суд РФ указал, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, то есть как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать того, что право собственности на природные ресурсы принадлежит