4626

61

соответствующей территории; 5) предписаниями относительно прав населения на участие в определении юридической судьбы природных ресурсов.

3. Как элемент правового режима природных ресурсов в гражданском обороте и публичном правопорядке национальное достояние выражается в обременении публичного собственника рядом конституционных обязанностей: обеспечивать рациональное использование и охрану окружающей среды в публичных интересах, обеспечивать справедливое распределение доходов от использования её ресурсного потенциала, учитывать общественное мнение при решении вопросов, касающихся определения юридической судьбы природных ресурсов и при принятии иных решений, имеющих экологически значимый характер. Невыполнение указанных обязательств должно повлечь за собой соответствующие меры ответственности, начиная от ответственности политической (под которой подразумевается выражение недоверия действующей власти и её замены в порядке предусмотренном избирательным законодательством и применением иных рычагов воздействия) и заканчивая ответственностью юридической, в том числе конституционно-правовой.

§ 3 Объекты права публичной собственности на природные ресурсы

Публичная собственность как конституционно-правовой институт предполагает закрепление за публично-правовым образованиями определённых видов имущества. Природные ресурсы в качестве объектов права собственности рассматриваются уже на конституционном уровне. Конституционное закрепление подобных положений – это традиционный приём, характерный для законодательства нашего государства. Аналогичные по направленности нормы имели место в пп. «а», «б» ст. 3 Конституции 1918 г., ст. 15 Конституции РСФСР 1925 г., ст. 6 Конституции РСФСР 1937 года. Зарубежный опыт моделирования системы объектов публичной собственности позволяет выявить два основных способа закрепления публичной собственности на природные ресурсы:

1. Природные ресурсы определяются как объекты, могущие находиться как в публичной, так и в частной собственности, при этом внутренняя

62

дифференциация публичной собственности по критерию различий в отраслевом характере правового режима отсутствует. Природные ресурсы являются публичной собственностью, естественно, с учётом специфических признаков, присущих им в силу особенностей таких объектов. Примером могут служить конституции Италии, Испании, Молдовы, Таджикистана и иных государств.

2. В конституциях ряда государств существует внутренняя дифференциация государственной собственности на публичную и частную. Например, ст. 18 Конституции Болгарии выделяет публичную государственную собственность и частную государственную собственность. Публичная собственность включает объекты исключительной собственности Республики (подземные богатства, прибрежная полоса пляжей, республиканские пути сообщения, воды, леса, парки национального значения, природные и археологические резерваты (п. 1 ст. 18); имущество, предоставленное органам государственной власти для выполнения их функций; другое имущество, предназначенное для постоянного удовлетворения общенациональных потребностей. Оно не может быть отчуждено, обременено вещными правами и приобретено по давности владения. К объектам частной государственной собственности относится всё другое имущество. При этом имущество торговых товариществ и фондов, участником которых является государство, не принадлежит государству на праве собственности даже в тех случаях, когда оно единственный учредитель. Похожее деление существует также в Египте. Различие в закреплении различных форм публичной (государственной) собственности не имеет принципиального значения. Выделение в самостоятельную категорию публичной государственной собственности находит своё выражение, в частности, в том, что его запрещается отчуждать (под отчуждением в данном случае следует понимать переход права собственности от государства третьим лицам), невозможно приобретение права собственности на данное имущество в порядке приобретательной давности, запрещается обращение взыскания на данное имущество по обязательствам государства и другие ограничительные меры. Вместе с тем ограничительные меры являются неотъемлемым элементом правового режима природных ресурсов. Это со всей очевидностью заметно

63

и применительно к российской правовой системе 98. Например, приобретение права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности невозможно уже ввиду провозглашённой в ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации презумпции государственной собственности на объекты, не находящиеся в собственности частных лиц и муниципальных образований. Такая конструкция исключает добросовестность владения как критерий приобретения права собственности в силу давности 99.

Анализ Конституции Российской Федерации и природоресурсного законодательства, развивающего её положения, позволяет рассматривать природные ресурсы как объекты права собственности, исходя из двухуровневой схемы их построения (общий объект и конкретный объект права собственности). Общими объектами права собственности следует рассматривать землю, леса, недра, воды, животный мир. Содержание данных понятий Конституция Российской Федерации не раскрывает, оно определяется в текущем отраслевом законодательстве. Тем не менее специальный конституционно-правовой режим и общая характеристика природных ресурсов вытекают непосредственно из её текста. Так, в ст. 35 Конституции содержится норма, провозглашающая право частной собственности на имущество, порядок осуществления прекращения этого права. В ст. 36 Конституции также регламентируется право частной собственности, однако уже в отношении земли и иных природных ресурсов. Случайно ли такое дробление права частной собственности? Отнюдь нет. Природный ресурс следует рассматривать в двух значениях. Во-первых, как материальный объект, извлечённый из окружающей среды, который после извлечения получает статус «товара», «продукции», становится «обычным» движимым имуществом 100 и обращается, по общему правилу, в собственность природопользователя. Природные ресурсы в данном аспекте Конституция РФ специально не рассматривает, относя их к разновидности обычного имущества, не требующего установления специального конституционноправового режима. Во-вторых, природный ресурс необходимо определять

98См. : Павлов П. Ограничения прав на природные ресурсы // Российская юстиция. 1999. № 8. С. 21 – 22.

99Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // В кн. : Гражданский кодекса России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 214.

100Так, в соответствии с ч. 1 ст. 20 Лесного кодекса РФ лесопользователи приобретают право собственности на добытые лесные ресурсы.

64

и как компонент окружающей среды, находящийся в составе естественной экологической системы. Безусловно, он также может и должен являться объектом права собственности, иначе невозможен будет оборот природных ресурсов, правовое оформление их эксплуатации. Тем не менее это специфическая форма материальных объектов, от состояния которых зависят различные сферы общественного бытия, что и обусловливало закрепление на протяжении всей истории развития права специального их режима. Определение природных ресурсов как элементов экосистемы содержится в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в соответствии с которой природные ресурсы понимаются как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Таким образом, природные ресурсы представляют собой три группы элементов: 1) компоненты окружающей среды (согласно ст. 1 Федерального закона, это земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле); 2) природные объекты (естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства); 3) природно-антропогенные объекты (природный объект, изменённый в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение). Логический и системный анализ положений ст. 9 Констиуции РФ позволяет утверждать, что для целей понимания объектов права собственности следует рассматривать однопорядковые с категорией «земля» явления, то есть недра, леса, воды, воздух, животный мир. В этом смысле в терминологии Федерального закона «Об охране окружающей среды» имеются в виду, скорее, компоненты окружающей среды. К этому же выводу приводит и п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, помимо земли, содержащий

65

указания на такие объекты, как недра, водные ресурсы. С точки зрения автора, природные ресурсы в виде объектов права собственности должны рассматриваться как так называемые «базисные» природные компоненты, образующие в своём единстве, а также с учётом и ряда других составляющих глобальную и локальные естественные экологические системы. В этой связи представляется неверной позиция законодателя, посредством которой, с учётом терминологии Конституции РФ, вводится конструкция права собственности на природные объекты (экологические системы, природные ландшафты) которые сами по себе не имеют экономической стоимости и не представляют интереса как объекты хозяйствования, а также не могут быть индивидуализированы для товарного оборота. Целью антропогенного экономического воздействия являются природные компоненты (ресурсы), подлежащие особой правовой охране и обеспечиваемые специфическим правовым режимом именно в силу их нахождения в составе окружающей среды. Но при этом они могут быть индивидуально определены для целей их эксплуатации, в том числе посредством изъятия из естественного состояния. Подтверждает этот подход и категориальный аппарат природоресурсного законодательства, относящего к объектам права собственности, а в дальнейшем и права природопользования, именно отдельные компоненты окружающей среды – земли, воды, леса, животный мир (ст. 6 Земельного кодекса РФ № 136-ФЗ от 25 октября 2001 г., ст. 1, 4 Федерального закона «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ, ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1).

В доктрине высказываются и иные точки зрения по этому вопросу. Так, по мнению М.Б. Егоровой, природные ресурсы как объект права собственности должны рассматриваться как изъятые и/или не изъятые из природной среды природные компоненты или их части, к оценке объёмов, запасов и изъятию которых приложен труд человека, предназначенные для использования их в хозяйственной деятельности, индивидуально определённые и подлежащие обособлению. Кроме того, природные ресурсы, являясь собственностью, должны иметь характеристики, присущие имуществу, – оценочную стоимость и государственную регистрацию в качестве объектов собственности. Кроме того, предлагается законодательное закрепление по-

66

нятий «природные ресурсы, изъятые из природной среды» и «природные ресурсы, не изъятые из природной среды», которые составляют в единстве конституционное понятие «природные ресурсы» как объект права собственности. Причём природные ресурсы, не изъятые из природной среды, в силу их общественной значимости и природной ценности, как части природной среды, должны находиться только в государственной собственности. Из этого следует, что природным ресурсом, подлежащим гражданскому обороту, может являться ресурс леса, например древесина, а ресурсом недр – извлекаемые из недр полезные ископаемые, а не сами недра 101. Подобная точка зрения не соответствует ни Конституции РФ, ни отраслевому законодательству. Статьи 9, ч. 2 ст. 36, п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» указывают на то, что в качестве природного ресурса на конституционном и законодательном уровнях рассматриваются именно земля, недра, воды, животный мир, то есть составные элементы окружающей среды. Ресурсам, извлекаемым из неё (древесине, полезным ископаемым), как следует из текста Конституции РФ, не придаётся специального конституционно-правового режима. Его введение в отношении такого рода объектов вообще лишено смысла. Особый характер регулирования земли, лесов, недр, в том числе и как объектов права собственности, объясняется тем, что они представляют собой элементы окружающей среды, воздействие на которые влечёт за собой её изменения и потенциально может негативно воздействовать на жизнь и здоровье человека. Именно в связи с этим ч.1 ст. 9 Конституции говорит о природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Ресурсы, изъятые из окружающей природной среды, теряют подобные свойства. Они становятся обычным имуществом, которое, впрочем, может быть и ограничено в обороте. Отказ же от конструкции права собственности на природный ресурс в смысле земли, недр и т.п. повлечет за собой неопределенность оборота, поскольку неясно, источником какого титула является право собственности на добытые из окружающей природной среды компоненты, как

101 Егорова М. Б. Конституционные основы права государственной собственности на природные ресурсы : дис. … канд.

юрид. наук. М., 2003.С. 40 – 41.

67

обеспечивается возникновение прав пользования у лица, эксплуатирующего природный ресурс, каковы механизмы защиты его прав. Ведь государство может передать некий комплекс права как собственник либо как суверен. Трудно объяснить, каким образом государство передаёт властные (суверенные) права на объект конкретному лицу, в результате чего у последнего образуется частноправовой титул.

Уточняющие понятия природных ресурсов содержатся в законодательстве об отдельных их видах. Так, ст. 1 Федерального закона «О животном мире» рассматривает животный мир как совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Недра в соответствии с преамбулой к Федеральному закону «О недрах» рассматриваются как часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоёмов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Вызывает недоумение позиция законодателя в связи с «определением» леса, данным в Лесном кодексе РФ 2006 года. В соответствии со ст. 5 использование, защита, охрана лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или о природном ресурсе. Следует согласиться с исследователями, отмечающими отсутствие дефинитивной нагрузки в данной статье и недопустимость противопоставления через союз «или» различных сторон одного явления (лес как экосистема и лес как природный ресурс) 102. Подобного рода юридикотехнические пробелы следует оценивать крайне негативно, поскольку в итоге становится неопределённым предмет правового регулирования.

Субъективное право собственности всегда имеет конкретного обладателя, а также определённый объект, на который распространяются правомочия собственника. Конкретность объекта права собственности означает, прежде всего, необходимость его индивидуализации. Право собственности

102 Зиновьева О. А. Понятие леса и лесного участка в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 69; Певзнер А. Г., Юдин М. А. Лесной кодекс : к чему приводит спешка // Законы России : опыт, анализ, практика. 2008. № 5. С. 51.

68

в динамике, то есть осуществление правомочий владения, пользования, распоряжения природными ресурсами, равно как и выполнение обязанностей собственником, возможно лишь применительно к конкретному объекту. Невозможно пользоваться абстрактной землей – объектом всякого правоотношения, в рамках которого осуществляется землепользование, всегда будет конкретный земельный участок. Указание же в ст. 36 Конституции РФ на землю (но не земельный участок) как объект права собственности означает лишь то, что на конституционном уровне не должна решаться задача дифференциации общего объекта права собственности: критерии, по которым происходит индивидуализация объекта собственности – это прерогатива специального законодательства, гражданского и природоресурсного. Конституция лишь даёт импульс, направление для развития на законодательном уровне положений о праве собственности. Вместе с тем и на конституционном уровне необходима первичная категоризация имущества как объекта права собственности 103. Но она имеет целью, во-первых, выделение объектов со специальным конституционно-правовым режимом правообладания, во-вторых, определить круг субъектов правообладания. В действующей российской Конституции эта позиция находит своё отражение. В частности, исходя из п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ подразумевается разграничение государственной собственности. Очевидно, что разграничивать собственность возможно лишь путём отнесения того или иного объекта к соответствующему уровню правообладания (федеральному, уровню субъекта Российской Федерации, муниципальному).

Кроме того, вводя на конституционном уровне модель права собственности, представляющую собой комплекс правомочий по владению, пользованию, распоряжению, законодатель подтвердил и необходимость дискретизации объектов права собственности.

103 В одном из проектов Конституции РФ, подготовленном рабочей группой под руководством С.М. Шахрая (см.: Авакьян С. А. Указ. соч. С. 253), предусматривалась и «глубокая» дифференциация природных ресурсов. Так, ч. 1 ст. 45 проекта относила к исключительной государственной собственности месторождения полезных ископаемых, за исключением общераспространенных. Размещение таких положений в тексте Конституции излишне. Понятия «месторождение», «общераспространенное полезное ископаемое» и т.п. представляют собой специальную терминологию законодательства о недрах. Тем более действовавший в период подготовки проекта закон о недрах предусматривал механизм отнесения полезных ископаемых к общераспространённым решениями федеральных органов исполнительной власти.

69

Таким образом, объекты права собственности на природные ресурсы – это отдельные элементы природных ресурсов в общем, их составные части, которые слагают соответствующий ресурс в целом.

Действующее российское законодательство рассматривает дифференциацию природных ресурсов для целей индивидуализации объектов собственности применительно к каждому природному ресурсу отдельно.

Так, объектом права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и частных лиц является земельный участок. Это положение заслуживает особого внимания, поскольку для обозначения объекта права земельной собственности термины «земля» и «земельный участок» в отечественном законодательстве, литературе и правоприменительной практике часто употребляются как равнозначные. Конституция Российской Федерации ни разу не употребляет термин «земельный участок», придерживаясь понятия «земля», в том числе в отношении права собственности на неё. Гражданский кодекс Российской Федерации не является образцом единства терминологии: в ст. 130, 132, 216, 261 используется термин «земельный участок», а в ст. 126, 129, 214 – «земля». Аналогичные разночтения допускаются в нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, провозглашающих объектом права соответствующей публичной собственности «земли». В этом смысле важное значение имеет Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» 104, в котором чётко установлено, что объектом гражданских прав, в частности права собственности, является земельный участок, а не «земля» или «земли». В настоящее время нормативное определение термина «земельный участок» содержится в ст. 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации 105, а в ст. 261 Гражданского кодекса РФ определяются пространственные пределы права собственности. Единицей лесных ресурсов для целей права собственности является лесной участок (ст. 7 Лесного ко-

104Собрание законодательства РФ. 1997. №30. Ст. 3594.

105Целью настоящей работы не является исследование корректности данных определений, хотя нельзя не отметить недопустимость одновременного закрепления в разных актах нескольких различных законодательных дефиниций. Важно лишь отметить, что конкретизация земель как объекта права собственности как основа конституционной модели актуального права собственности существует.

70

декса). Водный кодекс Российской Федерации в ст. 1, 8 рассматривает в качестве объекта водных отношений, в том числе отношений собственности, водные объекты и их части. Федеральный закон «О недрах» рассматривает в качестве конкретного объекта права собственности участок недр, существующий в форме горного отвода либо геологического отвода. Статья 1 Федерального закона «О животном мире» в качестве элемента животного мира рассматривает объект животного мира, то есть организм животного происхождения (дикое животное) или его популяцию.

Вышеприведённые положения отраслевого законодательства иллюстрируют чёткое установление режима собственности на природные ресурсы посредством выделения индивидуализированных, обособленных объектов, в отношении которых собственник и реализует свои правомочия. Это подтверждает справедливость тезиса о дискретности материального объекта как важнейшего его признака, определяющего существование в качестве объекта права собственности 106. Особенность дискретизации природных ресурсов состоит в том, что она обеспечивается силами исключительно публично-властного субъекта, в отличие от «традиционных» объектов гражданского оборота, индивидуализация которых осуществляется их собственником или сторонами сделки. Так, индивидуализация земельного участка обеспечивается применением юридических и технических механизмов. Например, технически земельный участок обособляется путём размещения межевых знаков. Юридический механизм обособления земельного участка – это включение данных о нём в кадастр объектов недвижимости, ведение которого осуществляют федеральные органы исполнительной власти 107. В отрасли гражданского права дискретизация объекта есть механизм обеспечения защиты интересов правообладателя. При выбытии из владения собственника вещи, опираясь на индивидуализирующие её признаки, он имеет возможность вменить иск об истребовании имущества из чужого незаконного владения, доказав, что именно эта вещь была у него неправомерно изъята.

106Лапач В. А. Система объектов гражданских прав. М., 2002. С. 140.

107О государственном кадастре недвижимости : ФЗ от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.