4626

51

требуется законодательно зафиксировать договор как единственную форму распоряжения публичным собственником принадлежащими ему природными ресурсами. Подобное решение никоим образом не повлияет, как полагают некоторые авторы, на охрану окружающей среды, поскольку природопользователи остаются связанными в рамках публичного правоотношения (обязаны соблюдать экологические нормативы, предоставлять информацию о своей деятельности, обеспечивать доступ должностных лиц органов экологического контроля и т.д.). Такой унифицированный подход обусловлен следующим.

Во-первых, необходимо обеспечить реализацию конституционного принципа равенства всех форм собственности, поскольку в противном случае публичный собственник, с одной стороны, имеет дополнительные возможности реализации своего статуса в рамках административных процедур (например, лицензионных), с другой стороны, имеет более широкие возможности по воздействию на лиц-обладателей вторичных титулов (вещных и обязательственных) также в связи с дополнительными административными возможностями.

Во-вторых, требуется обеспечить аутентичность понимания права собственности на природные ресурсы в подсистемах публичного и частного права применительно к публичному и частному собственнику, что является проявлением принципа равенства всех перед законом, одной из составляющих которого представлен общеправовой критерий определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы и её согласованности с системой действующего правового регулирования. Таким образом, в зависимости от природы полномочий (наличия или отсутствия властного элемента в их содержании), должен быть различный порядок их разграничения и делегирования (передачи). Разграничение и делегирование властных полномочий должно осуществляться с применением конституционноправовых процедур, предусмотренных, в частности, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Передача же полномочий собственника (о такой передаче, кстати, говорится в ч. 1 ст. 209 Гражданского кодекса РФ) должна проис-

52

ходить в гражданско-правовых формах, как правило, одновременно с передачей природных ресурсов. При этом указанный принцип, и в этом мы согласны с Е.В. Моисеевой, должен распространяться и на взаимоотношения между публично-правовыми образованиями, коль скоро речь идёт об их связях в качестве собственников природных ресурсов 78. С учётом отнесения к субъектам конституционного права не только публично-правовых образований, но и коллективных субъектов 79, в доктрине существует мнение о том, что титульным собственником имущества, составляющего государственную собственность, является народ. Исходная предпосылка такого утверждения заключается в том, что регламентация отношений собственности не исчерпывается лишь нормами гражданского законодательства. Существуют, прежде всего, конституционные нормы, позволяющие распространить правосубъектность народа и в имущественную сферу. Правовая форма, в рамках которой существует публичная собственность народа, получила наименование «народного достояния» («общенационального достояния») 80. Категория «народного достояния» была устойчиво введена в

оборот в качестве нормативно-правового термина еще в 1917 году. В Декрете о земле, принятом II Всероссийским съездом Советов в качестве нормативно-правового акта нового государства, в разделе «Крестьянский наказ о земле», новая форма собственности на землю объявлялась «всенародным достоянием», находящимся в пользовании всех трудящихся на этой земле 81. Затем термин «достояние» использовался в нормативноправовых актах новой власти в различных вариациях, например в качестве «общественного достояния» 82, «национального достояния» 83, «общена-

78Моисеева Е. В. Право собственности публично-правовых образований : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 147 – 148.

79Губенко Р. Г. Советский народ – субъект конституционных отношений // Советское государство и право. 1980. № 10. С. 115 – 116; Кутафин О. Е. Государственное право РФ. М., 1996. С. 14; Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М. : Юнити, 1997. С. 97; Матузов Н. И. Общие правоотношения и их специфика // Правоведение. 1976. № 3. С. 23 – 33.

80В литературе современного периода этот термин применяют, в частности, следующие авторы: Сосна С. А. Концепция общественного достояния // Государство и право. 1996. № 2. С. 24; Бринчук С. М. Эко-

логическое право Российской Федерации. М. : Юрист, 2000. С. 165 – 166; Мазаев В. Д. Указ. соч. С. 152.

81См. : СУ. 1917. № 1. Ст. 3.

82См. : Постановление Председателя Совета Народных Комиссаров «О переходе земли в распоряжение земельных комитетов» // СУ. 1917. № 2. Ст. 23.

83См. : Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов // СУ 1918. № 51. Ст. 582.

53

родного достояния» 84 и т. д. Хотя ни в одном нормативно-правовом акте Советской России нет исчерпывающего определения понятия «достояние» и перечня объектов собственности, подпадающих под это понятие, можно предположить, что этот термин в рассматриваемый период распространялся преимущественно на недвижимую собственность, в том числе на природные ресурсы. Далее формула «народного достояния» применительно к природным ресурсам получила постоянное закрепление на конституционном уровне (см. гл. 2 ст. 3 п. «а», «б» Конституции РСФСР 1918 г., ст. 6 Конституции РСФСР 1937 г., ст. 11 Конституции РСФСР 1978 г.). Причём Конституция РСФСР 1978 г. использовала комплексный подход к определению режима природных ресурсов: ст. 11 земля и её недра, воды, растительный и животный мир объявлялись достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Этой же нормой устанавливались следующие формы собственности на природные ресурсы: государственная (федеральная, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга), муниципальная (была введена в текст Конституции Законом Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России»), частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая). Таким образом, достояние и собственность упоминались как самостоятельные формы обладания природными ресурсами.

Категория «народное достояние» в социалистический период развития государства обеспечивала конституционное закрепление основ экономической системы страны, с одной стороны, как системы, исключающей частную собственность, особенно на природные ресурсы, с другой стороны – как системы, политический и экономический вектор развития которой определяется народом. Однако с распадом социалистического строя термин «народное достояние» не исчез из отечественной правовой действительности. Он продолжал служить объектом исследований в научных кругах и даже актуализировался на нормативном уровне. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. «О

84 См. : Декрет ВЦИК «О лесах»// СУ. 1918. № 42. Ст. 522.

54

проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» суд признал, что лесной фонд, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и её субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и, как таковой, является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

По мнению С.А. Сосны, наиболее последовательного представителя сторонников концепции «народного (национального) достояния», государственная собственность, призванная выражать общественные, публичные интересы и удовлетворять общественные потребности, неизбежно становится сферой сосуществования и определённого противостояния двух разнонаправленных начал – общественного (публичного) и частного 85. При этом в России созрели все необходимые условия для введения двойной конструкции собственности86. С ориентиром на законодательство западных стран, где выделяется публичная собственность, находящаяся в рамках регулирования гражданского права, и публичная собственность, имеющая специфический публично-правовой режим, предлагается законодательно обеспечить и в России аналогичный дуализм публичной собственности тем более, что природные ресурсы de jure и de facto уже обладают рядом специфических признаков, затрудняющих использование в их отношении гражданско-правовых конструкций. Таким образом, особенности таких объектов, их социальная роль подразумевает необходимость нормативного закрепление юридического титула на них, однако определять его как собственность – значит, допустить вмешательство частного права в эту область. В этой связи термин «достояние» наиболее ёмко и полно отражает суть. Природные ресурсы действительно имеют специфические свойства:

85Сосна С. А. Указ. соч. С. 55.

86Сосна С. А. Государственная собственность : есть ли предел приватизации (взгляд юриста) // Государство и право. № 12. 2004. С. 28.

55

они, по общему правилу, относятся к объектам общего пользования, которое реализуется в рамках публичных сервитутов, причём общественный характер пользования имеет исторические корни 87. Смысл конструкции общественного (народного) достояния состоит в том, чтобы обеспечить особые условия защиты и сохранности наиболее ценных и необходимых обществу природных и иных ресурсов, поставить их на службу обществу, предоставив всем его членам возможность равным образом пользоваться и присваивать их плоды 88. С.А. Сосна не отрицает наличия прав на природные ресурсы у государства 89, однако, по его мнению, понять природу этих прав можно, если рассматривать в качестве дополнительного субъекта гражданское общество как самостоятельную организацию народа, отделённую от государства. В.Д. Мазаев также указывает, что рамки государственной собственности слишком узки для понятия национального достояния. С его точки зрения, это особая категория публичной собственности, которую Президент РФ и Конституционный Суд неслучайно обособляют и обозначают данным термином. Тем самым обращается внимание на качественно иную природу этого вида собственности 90. Такой подход, в принципе, находит поддержку и в науке экологического права 91. Традиционный формат государственной собственности, применённый к национальному достоянию, обеспечивает исключительную правовую защиту этих объектов в экономических отношениях. Но в самих отношениях по поводу этих объектов на первый план выступает не государство, а общество в целом, или народ.

Как представляется, юридическая категория «народное достояние» в отрыве от категории собственности не должна существовать. Объявление вещи народным достоянием означает, что на неё вправе притязать (в целях удовлетворения своих интересов) любое лицо, подчинённое данному правопорядку. Установление особых привилегий на вещи общего достояния

87Муромцев С. А. Гражданское право Древнего Рима. М., 1883. С. 23.

88Сосна А. С. Концепция общественного достояния // Государство и право. 1996. № 2. С. 59.

89Отдельные авторы отрицают рассмотрение прав на природные ресурсы в рамках отношений собственности (см., напр.: Управление государственной собственностью / под ред. В. И. Кошкина. М., 2002, С. 47).

90Мазаев В. Д. Указ. соч. С. 15. (Сам автор между тем зачастую себе противоречит, то считая, что национальное достояние есть свойство публичной собственности, то обозначая его как форму публичной собственности, существующую наряду с государственной и муниципальной.)

56

недопустимо, права каждого гражданина на эти объекты должны быть равными. Необходимость предоставления тех или иных предметов в пользование отдельных лиц (без периодических переделов) предполагает, что их уже нельзя назвать достоянием всех. Если вещи общего пользования (дороги, парки, площади, скверы и т. п.) действительно доступны всем, то административное имущество (например, земельные участки, занятые военными объектами) по своему назначению и роли в обществе таково, что оно также никогда не сможет стать достоянием всех и каждого.

Национальное достояния как квазиправо на природные ресурсы не имеет перспектив для развития. Регулирование оборота природных ресурсов действительно включает элементы как публично-правового, так и частноправового характера, что обусловлено дуалистическим характером правосубъектности государства в вопросах собственности: оно выступает одновременно и как субъект гражданского права, приравненный к юридическому лицу (ст. 8, 9 Конституции РФ, ст. 124, 125 Гражданского кодекса), и как субъект публичной власти.

Концепция народного достояния порождает ещё и проблему, связанную с определением характера взаимоотношений между публично-правовым образованием и народом как титульным владельцем. В.Д. Мазаев предлагает целый ряд решений, позволяющих её разрешить 92:

1.Признание и более последовательное разграничение сферы частного

ипубличного правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы. Вопросы формирования источников публичной собственности, определение направлений и объёмов использования, установление основных рамок управления, решение вопросов судьбы основных объектов публичной собственности необходимо отнести к публич- но-правовым отношениям, прежде всего к конституционным. Участникам этих отношений не нужен статус юридического лица, статус субъекта гражданского права. Данный подход, на взгляд автора, иллюстрирует неверную практику волевого определения параметров явлений правовой действительности без учёта их сущностной природы. Очевидно, что вопросы

91Василевская Д. В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах : теория и практика. М., 2007. С. 239, 241.

92Мазаев В. Д. Указ. соч. С. 157 – 158.

57

определения направлений и объёмов использования природных ресурсов, реализуемых в форме государственных программ 93, относятся к сфере действия публичного права, поскольку в своей основе имеют публичноправовую природу. Отметим, что такая их природа, во всяком случае, различная с частно-правовыми отношениями по поводу осуществления права собственности, провозглашается и на конституционном уровне (п. «д», «е» ст. 71 Конституции РФ). С другой стороны, даже если вывести за пределы частноправовой сферы решение вопросов судьбы основных объектов публичной собственности, это не снизит уровень абстрактности понятия «народ», не обеспечит возникновение рычагов влияния именно народа на распоряжение природными ресурсами государства. Напротив, именно система частного права в настоящее время обладает наиболее разработанной системой механизмов реализации права собственности и способов защиты этого права.

2. Возможно признать социальные общности субъектами права публичной собственности, не наделяя их гражданско-правовым статусом. Ведь народ, население являются субъектами конституционного права, обладают общим правовым статусом, и они в силу этого могут быть участниками волевых экономических отношений и осуществлять свои права в рамках более общих конституционных правоотношений. Возражая против подобного подхода, следует указать на невозможность существования основных положений института собственности в рамках гражданского права при определении статуса субъекта права собственности в рамках публичного права. Кроме того, как было выяснено нами ранее, правосубъектность народа в рамках конституционного права определяется рамками учредительного правоотношения и вытекающего из него отношения формирования властных институтов 94, но не распространяется на отношения собственности.

93См., напр. : Федеральная целевая программа «Леса России» : утв. Постановлением Правительства РФ № 1240 от 26.09.1997 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. Ст. 4706.

94Следует отметить, что, несмотря провозглашение в Конституции РФ принципа народовластия, характеристики народа как источника власти и носителя суверенитета, формирование государственной власти осуществляется в рамках избирательного права, субъектами которого являются конкретные лица, но не народ в целом. Эта позиция находит поддержку и в практике Конституционного Суда РФ (см., напр. : Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2004 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности пункта 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части первой статьи 259 Гражданского про-

58

3. Для того чтобы приблизить народ к более предметным схемам распоряжения публичной собственностью и её использования в экономических отношениях и в отношениях, регулируемых гражданским правом, возможно внедрение ряда цивилистических конструкций, в частности конструкции доверительного управления имуществом либо конструкции совместной собственности. Конструкция доверительного управления имуществом, предусмотренная Гражданским кодексом РФ, не позволит реализовать требования об участии народа в осуществлении права собственности. Вопервых, Гражданский кодекс РФ учредителем доверительного управления называет собственника имущества. В условиях конституционного закрепления именно государства (муниципального образования) в качестве юридического собственника природных ресурсов, наряду с частными лицами, доверительное управление в смысле Гражданского кодекса невозможно. Во-вторых, договор доверительного управления, по своей сути, является договором возмездным, то есть доверительный управляющий должен получать за осуществление функций по управлению имуществом определённое вознаграждение. С трудом можно себе представить возмездность в отношениях «государство – общество», где плательщиком выступает народ. В-третьих, доходы, полученные в результате реализации соглашения, должны передаваться учредителю доверительного управления, закреплён запрет на их обращение в собственность управляющего. В этой связи стоит обратить внимание, что доходы от использования природных ресурсов распределяются между бюджетами разных уровней, находящихся в собственности соответствующих публично-территориальных образований. Наконец, в-четвёртых, фидуциарный характер договора доверительного управления имущества подразумевает возможность одностороннего отказа от исполнения договора как доверительным управляющим, так и учредителем. Обязанность государства по обеспечению сохранности природных ресурсов, предусмотренная ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, не ограничена сроком действия, что вносит очередное противоречие. Таким образом, идея о

цессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 9. Ст. 831.

59

переносе на отношения «народ – государство» правил доверительного управления имуществом не выдерживает критики.

С аналогичными проблемами придётся столкнуться в случае попытки рассматривать народ и государство в качестве сособственников. Общая собственность может существовать в двух формах – совместной и долевой. В случае признания собственности на природные ресурсы долевой, немедленно возникает вопрос о размере долей государства и народа в этой общей собственности. Любое распределение потребует обоснования, однако, как представляется, логических причин, объясняющих выбранное соотношение, найти не удастся. Кроме того, пропорционально своим долям сособственники обязаны нести расходы по обеспечению сохранности имущества. Наконец, конструкция долевой (равно как и совместной собственности) подразумевает возможность выделения своей доли. Ситуация выдела доли возможна, например, при выходе территориальной единицы из состава государства, однако представить себе механизм такого раздела непросто. Природные ресурсы в составе естественной экологической системы не имеют явно выраженной экономической стоимости, присущей обычным предметам, произведённым человеком, напротив, они имеют и дополнительную ценность – экологическую, социокультурную. Кроме того, природные ресурсы не могут рассматриваться обособленно друг от друга, они образуют естественную экологическую систему, и уже по этой причине всякого рода размышления о выделе невозможны. Применение конструкции сособственности (в равной степени и долевой, и совместной) порождает главные вопросы: каким образом будет осуществляться волеизъявление народа при осуществлении правомочия распоряжения и зачем вообще реализовывать это правомочие, если титул собственника уже даёт все необходимые возможности для эксплуатации природных ресурсов? Автор полагает, что концепция национального достояния применительно к природным ресурсам должна рассматриваться исходя из следующих соображений:

1. Национальное достояние не является самостоятельным субъективным правом на природные ресурсы, поскольку отсутствует субъект – носитель данного права, отсутствует содержание – предлагаемые сторонниками правомочия, определяющие его, образуют правосубъектность государства

60

(муниципального образования), с одной стороны, как собственника природных ресурсов, с другой стороны, как публично-властного субъекта, осуществляющего контрольно-надзорные функции в области охраны и использования окружающей природной среды.

2. Национальное достояние следует рассматривать как элемент правового режима природных ресурсов в гражданском обороте и публичном правопорядке. Применительно к природным ресурсам правовой режим будет определяться, в частности: 1) императивными предписаниями относительно их оборотоспособности (прежде всего положения ст. 8, 9, 36 Конституции РФ, а также норм специальных природоресурсных актов об условиях и порядке распоряжения природными ресурсами); 2) предписаниями относительно принадлежности природных ресурсов к определённым категориям вещей (в частности, в соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса лесные участки, участки недр относятся к недвижимому имуществу, континентальный шельф и исключительная экономическая зона, а также ресурсы, их образующие, в силу положений ст. 67 Конституции РФ, Федерального закона от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации» 95 и Федерального закона 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне» 96, а также международно-правовых актов, прежде всего Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. 97 относятся к самостоятельной категории объектов с особым международноправовым режимом); 3) существующими в отношении природных ресурсов субъективными исключительными (или абсолютными) вещными правами. Здесь имеются в виду право публичной собственности, право частной собственности или иные ограниченные вещные права (например, публичные сервитуты, отражающие общественную природу данной категории имущества), установленные в отношении конкретного объекта обязательственные (или относительные) права и притязания (например, наличие договора аренды лесного участка, договора водопользования); 4) общеправовой обязанностью государства осуществлять охрану и использование природных ресурсов в публичных интересах как основу жизни и деятельности народов, проживающих на

95Собрание законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

96Собрание законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.

97Собрание законодательства РФ. 1997. № 48. Ст. 5493.