4626

11

не иной правовой природой муниципальной собственности, а техническими возможностями по учёту воли граждан при решении конкретных вопросов. Единственное, с чем можно согласиться, говоря о различиях в сущности муниципальной и государственной собственности, так это с тем, что государственная собственность есть экономическая основа государственной власти, а муниципальная соответственно власти муниципальной 18. Однако нельзя не отметить, что власть и государственная, и муниципальная в конечном счёте одинаково вторичны по отношению к народу как главному носителю суверенитета в стране. В основе существования и осуществления власти обоих уровней лежит общественный интерес, оба уровня власти действуют на основании положений Конституции РФ, определяющих их организацию и основы взаимодействия с населением. Основанием для унификации государственной и муниципальной форм собственности служит также и состояние муниципального законодательства, которое в совокупности с практикой его реализации позволяет сделать вывод о том, что модель муниципальной власти в нашей стране создана по образу и подобию власти государственной, что в конечном итоге предопределяет сложность дифференциации собственности соответствующих уровней с точки зрения выделения различных сущностных черт.

Особый публичный характер природных ресурсов и собственности на них был определён ещё положениями римского права. Согласно классификационной концепции вещей, в римском праве выделялись res in commercio («вещи в обороте») и res extra commercium («вещи вне оборота»). В качестве вещей, изъятых из гражданского оборота, рассматривались, в част-

ности, res naturali jure omnium communes («вещи, общие для всех»): воздух,

проточная вода, море и морской берег, другие объекты. Они не могли состоять в чьей-либо собственности, поскольку сама природа этих вещей исключает возможность защиты прав на них для отдельного субъекта. Вместе с тем указанные вещи не изымались из пользования всякого лица, тем самым конструкция права собственности теряла смысл, поскольку широкие правомочия неопределённого круга субъектов-пользователей, могущих

18 Андреева Е. М. Становление права муниципальной собственности в РФ // Государство и право, 2001. № 3. С. 31.

12

осуществлять эксплуатацию подобных объектов, фактически нивелировали бы право собственности как исключительное право его обладателя 19.

Выделялись также res publicae publico usui destinatae – вещи, которые при-

надлежат на праве собственности государству или городской общине, но предназначены для общего пользования, например публичные дороги, площади, гавани, мосты. Особенность этих вещей состояла лишь в том, что пока они сохраняли своё общественное назначение, в отношении них не допускались распоряжения, которые противоречили такому их назначению 20. Особо следует также отметить, что защита прав на указанные объекты могла быть инициирована как частными лицами (например, существовали интердикты против лиц, затрудняющих пользование общественным имуществом (о ликвидации сооружений, препятствующих пользованию публичной рекой)), так и магистратами, которым была вверена забота о сохранении в надлежащем виде общественных дорог, рек, лесов.

Таким образом, в римском праве основой для выделения особого правового режима природных ресурсов явились, во-первых, их общественная польза; во-вторых, проблема индивидуализации природных ресурсов и соответственно сложности в их передаче, истребовании и реализации механизмов правовой защиты.

Советские конституции не обошли вниманием вопросы закрепления собственности на природные ресурсы. Глава вторая Конституции РСФСР 1918 г. объявила земельный фонд общенародным достоянием, а все леса, недра и воды общегосударственного значения – национальным достоянием. Статья 15 гл. 1 Конституции РСФСР 1925 г. закрепила все земли, леса, недра, воды в качестве социалистической государственной собственности на основах, определяемых особыми законами Союза Советских Социалистических Республик и верховными органами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Статья 6 Конституции РСФСР 1937 г. установила, что земля, её недра, воды, леса являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием. Наконец, ст. 11 Конституции РСФСР 1978 г. гласила, что в исключительной собственности

19Бартошек М. Римское право. Понятие, термины, определения. М. : Юрид. лит., 1989, С. 386.

20Гримм Д. Д. Указ. соч. С. 45.

13

государства находятся земля, её недра, воды, леса. В Конституции Российской Федерации публичной собственности посвящён целый ряд положений. Из норм ст. 8, 9 следует, что государственная и муниципальная собственность закреплены в качестве самостоятельных, но при этом охраняемых в равной степени, форм. Пункт «д» ст. 71 Конституции указывает, что федеральная государственная собственность и вопросы управления ею относятся к сфере ведения Российской Федерации. Разграничение государственной собственности относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции). Статья 114 Конституции содержит норму, согласно которой Правительство Российской Федерации является органом, уполномоченным осуществлять управление федеральной собственностью. Урегулированы в Конституции и вопросы муниципальной собственности. Так, местное самоуправление осуществляет самостоятельно владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130, 132 Конституции). Регулирование вопросов публичной собственности, в том числе на природные ресурсы, осуществляется в Конституции РФ достаточно фрагментарно. Тем не менее это не исключает возможности системно охарактеризовать данное явление, опираясь на иные конституционные положения, нормы отраслевого законодательства, сформулированные во исполнение конституционных предписаний, а также положения правовой доктрины.

Чтобы составить целостное представление о публичной собственности на природные ресурсы, необходимо выявить характеризующие её признаки. Первичным признаком, отличающим публичную собственность от частной, является характер и направленность интереса, лежащего в её основании 21. Понятию интереса в российской правовой науке уделялось немалое внимание. Подробной разработке проблема интереса подверглась, в частности, в цивилистике. Так, М.А. Гурвич полагал, что охраняемый законом интерес есть выгода, обеспеченная не материально-правовой, а охранительной, прежде всего процессуальной нормой 22. Однако такое по-

21Обратим внимание на то, что в приведённых ранее положениях римского права чётко прослеживается идея общественного интереса в вещах, находящихся за пределами гражданского оборота, то есть отнесённых к публичным вещам.

22Гурвич М. А. Гражданские процессуальные правоотношения и процессуальные действия // Труды ВЮЗИ. 1965. Т. 3. С. 86.

14

нимание вряд ли отражает истинное положение вещей. Прежде всего, подобный подход к интересу подразумевает некую имущественную составляющую, в то время как интересы, особенно в сфере, связанной с использованием и охраной окружающей среды и природных ресурсов, направлены не только на извлечение максимальной выгоды в результате их эксплуатации, но и на обеспечение сохранности их для будущих поколений, поддержание их в таком состоянии, которое обеспечит должный уровень са- нитарно-эпидемиологической и экологической обстановки. Неслучайно Конституция РФ указывает, что земля и иные природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Более приемлемым в этой связи представляется определение, предложенное И.Л. Брауде, который понимал под интересом охраняемое законом благо 23. Однако благо есть то, на достижение чего направлен интерес, то есть с интересом не отождествляется. Применительно к субъекту-частному лицу справедливо говорить об интересе как о потребности, принявшей форму сознательного побуждения и проявляющейся в отношениях, в которые вступает лицо в процессе своей деятельности 24. В общей теории права под интересом понимаются юридически значимые и юридически оправданные притязания человека на социальные блага 25. Публичный интерес как самостоятельную категорию подробно исследовал Ю.А. Тихомиров, охарактеризовав его как признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией её существования и развития 26. Следует акцентировать внимание на том, что носителем, источником публичного интереса является именно социальная общность. Это не частное лицо, но и не государство. Имеются мнения о том, что государство также является носителем публичного интереса. Так, М.И. Васильева полагает, что публичные интересы включают в себя, во-первых, государственные интересы в той их части, которая отражает интересы общества в целом, во-

23Брауде И. Л. К вопросу об объекте правоотношения по советскому гражданскому праву // Советское государство и право. 1951. № 3. С. 57.

24Грибанов В. П. Интерес в гражданском праве // В кн. : Осуществление и защита гражданских прав. М. : Статут, 2000. С. 240.

25См., в част. : Общая теория государства и права. Академический курс / отв. ред. М. Н. Марченко. М., 1998. Т. 1. С. 265.

15

вторых, общественные интересы, понимаемые как интересы гражданского общества 27. Однако государство является, скорее, не носителем публичного интереса, а инструментом по обеспечению такого интереса. Вообще, говорить о существовании интереса возможно лишь применительно к феноменам личностно-социального свойства (отдельным индивидам, социальным группам, обществу в целом), то есть субъектам, имеющим определённые потребности, воля которых направлена на их удовлетворение.

Государство не имеет собственных потребностей, оно вторично по отношению к обществу и личности, даже обладая свойством суверенитета. В этом смысле показательно, что во вновь принятых Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ 28, Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. № 200ФЗ 29, в отличие от ранее действовавших, не содержится упоминание о государственных интересах 30, что соответствует ст. 9 Конституции РФ, которая определила природные ресурсы как объект интересов именно народов Российской Федерации, но не государства.

Другое дело, что публичные интересы всегда связаны с государством, поскольку без государственно-правового воздействия невозможно обеспечить реализацию наиболее важных общественных интересов. Поэтому норма ст. 9 Конституции Российской Федерации о значимости природных ресурсов находит своё выражение в специальных актах.

В частности, ст. 1 Лесного кодекса РФ относит к числу принципов лесного законодательства использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека. Статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. 31 относит к числу принципов земельного законодательства сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

26Тихомиров Ю. А. Публичное право. М. : БЕК, 1995. С. 55.

27См. : Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М. : МГУ, 2003. С. 64.

28Собрание законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

29Собрание законодательства РФ. 2006. № 52. Ст. 5278.

30См., напр., ст. 50 Лесного кодекса РФ от 29.01.1997 г., ст. 73 Водного кодекса РФ от 16.11.1995 года.

31Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

16

Публичный интерес связан с правом публичной собственности в следующих аспектах: 1) интерес побуждает к приобретению субъективного права, ко вступлению в правоотношение. Именно общественный интерес в осуществлении строгого контроля за использованием природных ресурсов, осознание их всеобщей полезности и необходимости сначала с экономических позиций, а затем и экологических, социально-культурных обусловили «учреждение» обществом публичной собственности на природные ресурсы (это прекрасно иллюстрируется уже на примере римского права), которое выразилось в сужении объектного состава частного оборота. Особенность права публичной собственности на природные ресурсы выражается в том, что оно всегда находится в динамике, либо в рамках позитивной деятельности (осуществление распорядительных правомочий, эксплуатации природных ресурсов для достижения экономического эффекта), либо в рамках негативной деятельности (отказ от предоставления в пользование иным субъектам природных объектов, требующих особой охраны, расторжение договоров о предоставлении в пользование природных ресурсов); 2) публичный интерес есть цель осуществления любого субъективного права, в том числе и права публичной собственности, реализация которого выступает правовым средством удовлетворения интереса. Реализуя свои правомочия собственника, публичный субъект всегда действует в интересах общественных, обеспечивая справедливое распределение природных ресурсов между природопользователями, способствуя упорядочению экономического оборота, направляя доходы от передачи в пользование природных ресурсов в бюджет, с дальнейшим их распределением в виде общественно значимых расходов. Завершая рассмотрение публичного интереса как признака права публичной собственности на природные ресурсы следует указать на следующие его атрибуты:

1. Публичный интерес – это интерес общественный, образуемый в результате слияния интересов частных лиц и социальных групп. Однако это не сумма частных интересов, выявляемых путём, например, опроса общественного мнения. При проведении опроса о порядке использования финансовых поступлений, полученных в виде налогов на доходы от эксплуатации природных ресурсов, большинство населения вполне могло бы при-

17

ветствовать их банальное распределение между гражданами страны. Тем не менее общественный интерес требует, чтобы полученные средства направлялись на воспроизводство природных ресурсов, на природоохранные мероприятия и т.д. В этом смысле частный интерес всегда направлен на выгоду частного лица, общественный интерес обеспечивает существование общества «здесь и сейчас», а также его развитие в перспективе.

2.Публичный интерес как движущая сила субъективного права всегда должен быть связан с публичной властью. Он должен быть урегулирован правом и обеспечен мерами воздействия со стороны государства 32. Именно в этом признаке кроется публичность интереса. Вместе с тем условное правило «публичный интерес существует в правовой норме» не означает, что не может существовать норма, не отражающая публичный интерес либо вообще противоречащая ему. Это может явиться результатом замещения общесоциальных интересов как основы государственной власти на групповые или частные интересы, сознательного ограничения или, наоборот, расширения сферы общественных интересов, исходя из текущей ситуации. Например, обоснование введения частной собственности на лесной фонд в Российской Федерации имеет в основе необходимость привлечения дополнительных средств в бюджет, существующую неэффективность государственных мероприятий по охране и защите лесного фонда, прежде всего в силу недофинансирования таковых, необходимость экономического развития лесопромышленного комплекса, стимулом для чего и должна явиться приватизация лесного фонда.

3.Публичный интерес в праве публичной собственности на природные ресурсы имеет комплексный характер, он направлен на реализацию общественных потребностей в различных сферах жизни. Осуществление права собственности не должно нарушать право граждан на благоприятную окружающую среду. Реализация права собственности не должна ухудшать состояние природных объектов, а в случае, если подобное имеет место, необходимо применение установленных законодательством санкций. Благоприятная окружающая среда является фактором здоровья человека, в этой связи право на благоприятную среду формулируется в правопримени-

32 Кряжков А. В. Публичный интерес : понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 95.

18

тельной практике органов конституционной юстиции именно как особая форма проявления права на жизнь 33. Однако природные ресурсы имеют также и важное производственное значение. В этой связи рассматриваемые интересы должны включать в себя и экономический компонент.

Таким образом, публичный интерес, лежащий в основе права публичной собственности на природные ресурсы, можно охарактеризовать как общественный интерес, образованный в результате объединения интересов социальных групп и отдельных граждан, направленный на сохранение благоприятной окружающей среды, качество которой обеспечивало бы жизнь, здоровье человека и его будущих поколений с учётом справедливого распределения экономического эффекта, образуемого в результате эксплуатации природных ресурсов, составляющих основу жизни и деятельности народов Российской Федерации, опосредованный правом и охраняемый и гарантируемый публичной властью.

Следующим признаком публичной собственности является взаимосвязь права публичной собственности и публичной власти (государственной и муниципальной). Рассматриваемая связь носит многоаспектный характер. Прежде всего, публичные субъекты – государство и муниципальные образования – являются носителями права собственности. Соответственно осуществление права публичной собственности является прерогативой именно данных субъектов, действующих посредством системы специально уполномоченных органов власти. Вместе с тем, распоряжаясь природными ресурсами, вовлекая их в экономический оборот, публично-правовые образования обязаны обеспечить соблюдение их конституционно-правового режима особой охраны, установленного ст. 9, 36, 58 Конституции РФ и подкреплённого нормами законодательства об отдельных видах природных ресурсов. Достижение этой цели исключительно в рамках потенциала, заложенного в статусе собственника, представляется невозможным, поэтому отраслевое законодательство предусматривает различные механизмы властного воздействия, служащего средством обеспечения публичного интереса. В качестве примера можно привести документы лесного плани-

33 Хабриева Т. Я. Реформирование Конституции РФ : возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 25.

19

рования (лесной план субъекта РФ, лесохозяйственный регламент лесничества (ст. 86, 87 Лесного кодекса РФ)), определяющие основные характеристики лесных ресурсов на соответствующих территориях, цели и основные параметры их освоения, технические вопросы их эксплуатации, расходы на воспроизводство и охрану и т.д.

Далее публичная власть сама определяет содержание права публичной собственности на природные ресурсы, пределы его осуществления и ограничения посредством нормативного регулирования. Равенство форм собственности, предусмотренное Конституцией, означает и то, что все природные ресурсы есть объекты отношений, регулируемых правом, и публичная собственность на природные ресурсы не может существовать как внеправовое явление. Более того, регулирование права публичной собственности должно осуществляться исходя из специфики интересов, лежащих в е основе, отличных от интересов, формирующих право частной собственности. Право частной собственности означает свободу индивидов и других социальных субъектов в отношении к средствам производства и экономике в целом. Естественно, что эта свобода носит адекватную правовую форму, она заканчивается там, где начинаются интересы другого частного лица или общественные интересы. В любом случае акцент в праве частной собственности сделан именно в сторону свободы, автономии. Соответственно регулятивная роль государства должна быть направлена на то, чтобы установить некоторые границы этой свободы. Осуществление же права публичной собственности является функцией государства, направленной на обеспечение общественного интереса. Это обусловливает иной уровень детализации права публичной собственности, прежде всего, с позиций обязанностей органов публичной власти, параметров их деятельности, а также роли и объёма императивного регулирования в данной области. Например, собственник в силу ст. 210 Гражданского кодекса РФ несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества. По общему правилу, бремя содержания означает, что, в случае невыполнения собственником своих обязанностей, он несёт риск естественной утраты имущества, его ухудшения. Применительно к природным ресурсам бремя содержания трансформируется в обязанность по его содержанию и целевому использо-

20

ванию, невыполнение которой может повлечь принудительное прекращение соответствующего права, что предусмотрено, например, ст. 44 Земельного кодекса РФ. В результате одностороннего изъятия органами публичной власти земельного участка вследствие противоправной деятельности частного собственника происходит расширение объектного состава публичной собственности на природные ресурсы, вследствие чего приводится в норму уровень охраны окружающей среды применительно к отдельно взятому её элементу. При этом нельзя не отметить, что на публичноправовых образованиях лежит повышенная ответственность за состояние принадлежащих им на праве собственности природных ресурсов. Поскольку неэффективное осуществление органами власти своих правомочий не может быть скорректировано изъятием соответствующих объектов с одновременной ликвидацией титула собственника, остаётся возможность лишь персональной ответственности конкретных должностных лиц.

Третьим признаком публичной собственности является специфический характер объекта данного права 34. К объектам публичной собственности можно относить различные виды имущества, например находящееся в общедоступном публичном пользовании всего общества, ресурсы, необходимые для осуществления публичных функций, объекты, имеющие особую ценность с точки зрения общественной значимости и др. 35. Отметим, что приведённые свойства соответствуют характеристикам природных ресурсов как специфических объектов: определённая часть природных ресурсов находится в общедоступном пользовании (ст. 11 Лесного кодекса РФ, ст. 6 Водного кодекса РФ). Природные ресурсы необходимы для осуществления государством своих функций, прежде всего экономической (в настоящее время, как бы то ни было, ресурсодобывающая промышленность является экономикообразующей отраслью) и социальной (как элемент экосистемы, обеспечивающий жизнь и здоровье населения страны). Следует также учитывать, что природные ресурсы в большинстве своём являются либо невозобновляемыми (как, например, минеральные ресур-

34В рамках данного параграфа исследования будут даны лишь общие, вводные тезисы, характеризующие объект права публичной собственности, детальный анализ данного вопроса будет дан в параграфе 3 настоящей главы.

35Мазаев В. Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. М. : Институт права и публичной политики, 2004, С. 13 – 14.