4626

41

ся необходимым элементом выполнения публичным субъектом своих функций. Ранее уже цитировались нормы природоресурсного законодательства, согласно которым владение, пользование и распоряжение относятся к полномочиям органов публичной власти, которые осуществляют право собственности на природные ресурсы от имени публично-правовых образований. Сущность полномочия в доктрине права справедливо была обозначена Ю.А. Тихомировым, который утверждал, что публичная сфера предполагает при рассмотрении понятия «полномочие» единство прав и обязанностей в виде правообязанности, которую нельзя не реализовать в публичных интересах 67. Следует выделять следующие ключевые характеристики полномочия как инструмента властного воздействия. Во-первых, это источник, основание возникновения полномочия. Таковым является нормативно-правовой акт, базирующийся на суверенной воле издавшего его публично-властного субъекта (государства, муниципального образования), в основе которой, в свою очередь, лежит акт делегации обществом управленческих функций (власти).

Указанный делегационный акт, по сути, представляет собой двустороннее обязательство: с одной стороны, общество признаёт власть публичного субъекта (государства), с другой стороны, государство в рамках осуществления властных функций обязуется обеспечивать общественный интерес. С учётом того, что общественный интерес, даже при его территориальной дифференциации, всё же характеризуется общей направленностью, в основе суверенной государственной власти лежит принцип её единства 68. Таким образом, властные полномочия могут принадлежать различным субъектам, однако существуют в рамках единого государственного (муниципального) «организма». Во-вторых, сущность полномочия выражается во властном его характере. Публичный субъект вправе требовать от подвластных лиц совершения активных действий либо воздержания от них, вправе совершать самостоятельные действия, обязывающие в том числе других издавать обязательные для исполнения акты (нормативноправовые, правоприменительные). В-третьих, полномочие, представляет

67Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М. : Юринформцентр, 2001. С. 56 – 57.

68Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы : монография. Хабаровск :

РИЦ ХГАЭП, 2001. С. 122 – 124.

42

собой дуалистичную систему «правообязанности» 69. В-четвёртых, носителем властного полномочия может выступать лишь публичный субъект (государство, муниципальное образование в правопорядках, где муниципальная власть разделена с государственной), причём в лице своих органов власти. Передача полномочий, в принципе, возможна, но его адресатом должен также выступать публично-властный субъект, при этом такая передача имеет строго определённые конституционно-правовые формы (делегирование, передача в рамках процесса разграничения полномочий и предметов ведения и т.д.). В-пятых, в своей динамике (в процессе осуществления, реализации) полномочия обусловлены публичным интересом и закрепляются либо нормативно-правовым актом, определяющим содержание и порядок реализации полномочия, либо вышестоящим носителем схожего полномочия, либо носителем контрольного полномочия. В- шестых, предусматриваются особые процедуры прекращения полномочий (отзыв полномочий, расформирование органа власти, передача полномочий в порядке конституционных соглашений и т.д.), при этом носитель полномочий не вправе в одностороннем порядке отказаться них. В- седьмых, власть и полномочия как юридические категории существуют в особом правовом поле – это сфера действия публичных отраслей права, главным образом конституционного и административного. Реализуются ли характеристики властного полномочия, указанные выше, применительно к праву собственности, точнее, к правомочиям, составляющим его содержание? Во-первых, источник, первооснова права собственности также есть акт-соглашение общества с публично-властным субъектом. Однако предметом такого соглашения является подчинение общества юрисдикционной власти государства в части определения правового режима имущества, условий его оборота со встречным обязательством государства обеспечить такой оборот, с одной стороны, с вовлечением в него широкого круга субъектов, с другой стороны, с выделением в публичных интересах определённого сегмента собственности, изъятого из свободного обращения или

69 Следует упомянуть также о такой категории, как свободные полномочия, для обладателя которыми характерна диспозитивность в выборе варианта поведения, но с условием императивного предписания о необходимости совершения такого выбора (см. Рукавишникова И. В. Связанные и свободные полномочия властвующих субъектов финансовых отношений // Финансовое право. 2005. № 5. С. 5).

43

ограниченного в нём. В рамки такого ограничения и укладывается публичная собственность – имущество, относящееся к общественному пользованию, в том числе и природные ресурсы. В отличие от принципа единства власти, вытекающего из содержания делегационного акта по её передаче, применительно к собственности действует принцип её плюрализма или многообразия форм, что обеспечивает соблюдение баланса частных и публичных интересов. Во-вторых, сущность права собственности состоит в отношении к вещи, в господстве над ней. В отношениях с третьими лицами собственник, реализуя свои правомочия, вправе лишь требовать от них недопущения посягательств на свой статус. Таким образом, в отличие от властного полномочия, суть которого состоит в конструкции «власть над субъектом», правомочие представляет собой образец «власти над объектом». В-третьих, собственник вправе по своему усмотрению осуществлять либо не осуществлять своё право. В своих действиях он связан лишь общеправовым запретом недопущения причинения вреда третьим лицам и окружающей среде, а также отраслевыми законодательными ограничениями, связанными, например, с особым правовым режимом имущества, являющегося объектом права собственности. Однако в этих пределах собственник реализует свои правомочия своей волей и в своём интересе, как совершая активные действия, так воздерживаясь от их совершения. В- четвёртых, носителем права собственности может быть любой субъект. Соответственно и передаваться правомочия собственника могут также любому субъекту, причём, как правило, передача титула осуществляется одновременно с передачей объекта права собственности, за исключением отношений представительства. В-пятых, в отличие от властеотношений, отношения собственности не иерархичны по своей природе, фигура «верховного», вышестоящего собственника отсутствует. Конституции современных развитых государств, в том числе и российская Конституция, закрепляют принцип равенства всех форм собственности. Таким образом, правомочия собственника в своей динамике подчинены лишь требованиями нормативно-правовых актов, определяющих статус собственника и правовой режим имущества, составляющего объект права, а также характерной для большинства современных правопорядков социальной функции соб-

44

ственности. В-шестых, основания прекращения права собственности, то есть и прекращения правомочий, его составляющих, различны по сравнению с основаниями прекращения властных полномочий. Общим правилом здесь является инициатива собственника, за исключением отдельных случаев принудительного лишения собственника его титула (например, ст. 242, 243 Гражданского кодекса РФ). Однако эти случаи всё же являются исключениями из обычного состояния гражданского оборота. Собственник также вправе в любой момент отказаться от принадлежащего ему имущества, что представляется невозможным применительно к властным полномочиям. В-седьмых, отношения собственности в своей основе относятся к предмету частного права, за исключением случаев, связанных с ограничениями (пределами) осуществления правомочий собственника. При этом статусный базис сформирован всё же именно частно-правовыми нормами. Таким образом, представляется очевидной различная правовая природа правомочия, определяющего статус субъекта права собственности и властного полномочия, определяющего статус публично-властного субъекта.

Какова же ситуация с проекцией изложенных выше характеристик применительно к праву публичной собственности на природные ресурсы? Следует полагать, что осуществление права публичной собственности на природные ресурсы не является разновидностью публично-властного воздействия. В рамках осуществления права собственности публичные образования вступают в гражданский оборот и реализуют свою гражданскую правосубъектность (ст. 124, 125, ч. 3 ст. 214, ч. 2 ст. 215 Гражданского кодекса РФ) посредством действий своих органов. Введение института права публичной собственности (в том числе и на природные ресурсы, которые объявлены Гражданским кодексом РФ объектами гражданских прав) в состав отрасли гражданского права, указывает на то, что в процессе осуществления права публичной собственности на природные ресурсы государство реализует не публично-властное воздействие на иных субъектов права (например, пользователя природным ресурсом, с которым заключается договор), а взаимодействует с данными субъектами на паритетных началах. В дальнейшем же природопользователь сталкивается с дуализмом публично-властного субъекта: с одной стороны, он вправе требовать от не-

45

го передачи природного ресурса в пользование, устранения препятствий в осуществлении его эксплуатации и т.д. (то есть происходит взаимодействие равноправных субъектов в процессе реализации права публичной собственности и права природопользования), с другой стороны, природопользователь становится лицом, подконтрольным органам публичной власти в части соблюдения специальных экологических нормативов, обязуется передавать информацию о порядке и параметрах своей деятельности (то есть становится участником «вертикального» властного правоотношения, не являющегося отношением собственности, но тесно с ним связанного). В настоящее время указанный дуализм проявляется ещё более наглядно в связи с видоизменением структуры государственного управления на федеральном уровне. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 70 функции по управлению государственным имуществом и функции по осуществлению государственного контроля и надзора разделены между различными видами федеральных органов исполнительной власти, соответственно между агентствами и службами (пп. «а» п.4, пп. «а» п. 5 Указа), таким образом, отношения собственности и контрольно-надзорные отношения персонифицируются различными органами государственной власти, во всяком случае, на федеральном уровне.

Осуществление права публичной собственности на природные ресурсы нельзя охарактеризовать и как систему «право – обязанность», составляющую сущность властного полномочия. С точки зрения Конституции РФ статус публичного и частного собственника весьма схож. Статьи 9, 35, 36 Конституции РФ не устанавливают каких-либо ограничений или преференций частным лицам или публичным образованиям, да и с точки зрения принципа равенства форм собственности такие нормы были бы сомнительны. «Охранительная» норма ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, в которой выражена обязательность учёта публичного интереса, также не имеет конкретного адресата. Она обращена одновременно и к собственнику (в том числе и публичному субъекту-собственнику), и к государству (муниципальному образованию) как структуре, обеспечивающей защиту прав и за-

70 Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

46

конных интересов населения). При этом норма не содержит императива активного осуществления права публичной собственности на природные ресурсы. Таким образом, можно утверждать, что при осуществлении права собственности на природные ресурсы имеет место усмотрение публичного образования. В рамках реализации этого права необходимо учитывать публичный интерес, однако безусловная обязанность по осуществлению права собственности (как, например, это имеет место в отношении функций государственного (муниципального) экологического контроля) не закреплена ни на уровне Конституции РФ, ни на уровне природоресурсного законодательства. Из содержания ст. 2, 7, 8, 9, 42 Конституции РФ следует, что если активное осуществление права собственности (предоставление в пользование природного объекта в целях повышения бюджетного потенциала публичного образования, расторжение договора природопользования в целях предотвращения ущерба окружающей среде) требуется для удовлетворения публичного интереса 71, то такое осуществление права публичной собственности на природный ресурс представляется обязательным. Таким образом, можно говорить о ситуационном императиве активности публичного собственника природного ресурса, что указывает на наличие родственных черт у права собственности как полиэлементного правомочия и полномочия применительно к статусу публичного образования. Вместе с тем необходимо учитывать, что и частный собственник природного ресурса также связан публичным интересом. При этом необходимость учёта этого интереса обеспечивает закрепление в законодательстве механизмов, обязывающих собственника реализовывать свой титул активным образом. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ 72 допускается принудительное изъятие земельного участка в случае его неиспользования в течение трёх лет. Как представляется, принцип

71В этой связи нелишним будет обратить внимание на то, что, в отличие от права частной собственности, суть которого в динамике выражается в деятельности в своём интересе, для права публичной собственности характерна главенствующая роль интереса публичного, носителем которого государство не является. Как представляется, в этом нет существенного противоречия, поскольку, как уже отмечалось ранее, государству имманентно присуще отсутствие собственного интереса, что обусловлено как его вторичностью относительно народов, его учреждающих, так и известной «умозрительностью», абстрактностью его бытия как субъекта права.

72Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

47

активного использования природного объекта собственником может быть распространён и на неопределённый круг природных ресурсов. Дело в том, что природная среда в современных условиях требует постоянного приложения антропогенной активности – осуществления мероприятий по воспроизводству природных ресурсов, природовосстановительных мероприятий и т.д. При отсутствии таковых деградация отдельных природных объектов и комплексов будет происходить в ускоренном темпе, а в условиях функционирования всех природных объектов в рамках единой экосистемы, негативное состояние одного из её элементов приведёт к нарушениям во всей системе в целом. В этой связи, требование к любому собственнику поддерживать свой титул в активном состоянии, то есть совершая определённые действия, представляется оправданным.

Как уже отмечалось, содержание права публичной собственности на природные ресурсы также определяется через триаду правомочий по владению, пользованию и распоряжению. Каким образом решается вопрос об их передаче? Например, ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ предусматривает передачу субъектам Российской Федерации полномочий по предоставлению в аренду лесных участков (то есть полномочия распоряжения) в порядке делегирования в соответствии с положениями ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Вместе с тем обратим внимание, что непосредственное использование лесных участков (то есть полномочие или правомочие пользование) относится к статусу лесопользователя, но не публично-властного субъекта (ст. 29-47 Лесного кодекса предусматривает осуществление лесопользования либо субъектами предпринимательской деятельности, либо гражданами). Более того, ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ 73 устанавливает запрет на совмещение функций органов государственной власти и хозяйствующих субъектов. Таким образом, адресатом полномочий публичного собственника при их передаче являются как публично-властные субъекты, так и субъекты частного права. В этой связи при поддержке публично-правовой, властной природы госу-

73 Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3434.

48

дарственной и муниципальной собственности сложно объяснить передачу властных полномочий субъекту, не имеющему соответствующих функций. При этом автор не отрицает возможность передачи отдельных публичных функций частному субъекту, более того, в ряде случае это представляется даже необходимым. Например, ч. 2 ст. 55 Водного кодекса РФ устанавливает обязанность водопользователей обеспечивать выполнение водохозяйственных и водоохранных мероприятий. Очевидно, что эти действия в основе своей осуществляются в публичных интересах, то есть относятся к публичной функции, хотя и осуществляются частными субъектами. Однако такая передача представляется оправданной, поскольку не требует наличия властных полномочий, к тому же естественным в свете ст. 36, 58 Конституции РФ представляется возложение на природопользователя и природоохранных функций в отношении переданного ему природного ресурса. С другой стороны, передача частным субъектам, например, полномочий по налоговому контролю или лицензированию природопользования представляется невозможной, поскольку в этом случае нарушится принцип равенства участников гражданского оборота.

Таким образом, справедливой представляется следующая идея о содержании права публичной собственности на природные ресурсы с точки зрения противостояния конструкций «правомочие» и «полномочие». Очевидно, что носителями прав и обязанностей собственника на природные ресурсы применительно к публично-правовым образованиям являются их специально уполномоченные органы власти. Также очевидно, что при реализации как права публичной собственности, так и властных полномочий указанные органы действуют в рамках выполнения публичной функции. Вместе с тем сам характер деятельности публично-правового образования как собственника указывает на отсутствие в этой деятельности властного элемента. Таким образом, происходит трансформация правомочий собственника в полномочия органов власти публичного образования, но полномочия не властного характера. Тем самым в компетенции публичноправового образования следует выделять две составляющие – собственно публично-правовую, властную, а также частноправовую, в рамках которой и существуют полномочия публично-правового субъекта как собственника

49

природных ресурсов. На справедливость подобной позиции указывают и многочисленные примеры юридико-технического закрепления прав публичных образований как собственников природных ресурсов. Так, ч. 1 ст. 9 Земельного кодекса РФ, именуемая «Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений», в части первой называет набор соответствующих федеральных полномочий, в частности:

1)установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2)установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3)государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра;

4)установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путём выкупа для государственных и муниципальных нужд;

5)изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путём выкупа;

6)разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7)иные полномочия, отнесённые к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами.

Анализ указанных полномочий однозначно указывает на их властный характер. Часть 2 ст. 9 Земельного кодекса содержит положение о том, что Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью). Подобный юридико-технический приём свидетельствует о разграничении полномочий властного характера (ч. 1 ст. 9 Земельного кодекса) и полномочий по осуществлению собственности, не связанных с властным воздействием (ч. 2 ст. 9 Земельного кодекса) 74. Тем

74 Хотя, по мнению ряда авторов, Земельный кодекс РФ недостаточно чётко разграничил деятельность государства как суверена и как собственника. Аналогичную точку зрения см., напр.: Земельный кодекс РФ : проблемы теории и практики : материалы конференции // Государство и право. 2002. № 9. С. 80.

50

самым напрашивается вывод об обособлении полномочий собственника от иных полномочий. Для всех без исключения природоресурсных актов характерно то, что в них выделяются отдельно главы, содержащие нормы о праве собственности на природные ресурсы, и нормы, посвящённые вопросам управления природными ресурсами (исключение являет собой лишь Закон РФ «О недрах», но это вызвано, скорее, принятием данного Закона в переходный период развития Российского государства), в которых уже непосредственно указываются полномочия по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами 75.

Столь противоречивое нормативное закрепление статуса публичноправовых образований и их органов по вопросам осуществления права публичной собственности на природные ресурсы связано в том числе и с тем, что принципиально не решён вопрос о том, в какой же плоскости – частноправовой либо публично-правовой – должны выстраиваться отношения собственности на природные ресурсы. Наиболее показательна эта проблема применительно к такому правомочию собственника, как распоряжение. Так, в соответствии с положениями Закона РФ «О недрах», Федерального закона от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 76, Федерального закона «О животном мире» предусматривается институт лицензирования природопользования. Лицензия в данном случае представляет собой форму распорядительного акта публичного собственника. Очевидно, что институт лицензирования лежит в сфере действия административного права и представляет собой публично-правовое явление. Вместе с тем им опосредуется реализация права собственности, которое носит преимущественно частноправовой характер с точки зрения регулирования. Такие смешанные конструкции лишь усугубляют и без этого непростую проблему дуализма публично-правовых образований в гражданском обороте 77. В этой связи, как полагает автор,

75Напр., гл. 2 и 4 Водного кодекса РФ, гл. 1 (ст. 8) и гл. 9 Лесного кодекса РФ.

76Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (ч. I). Ст. 5270.

77Применительно к осуществлению права публичной собственности на водные ресурсы, а также объекты животного мира этот вопрос получает наиболее запутанное разрешение. Так, лицензия на право пользования животным миром выдаётся федеральными органами исполнительной власти, но наряду с ней заключается также и договор на водопользование (пользование охотничьими угодьями), но стороной этого договора, согласно ст. 37 Федерального закона «О животном мире», являются уже органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).