4626

31

экологический контроль должен представлять собой форму взаимодействия общества с публично-властным субъектом в лице его контрольнонадзорных органов, которые обязаны транслировать общественную позицию в виде соответствующих властных решений, принимаемых к исполнению органами власти, осуществляющими правомочия собственника. Такое решение способствует организации противовеса стихийному либо необъективному общественному мнению, не отражающему существующий публичный интерес. Вмешательство в текущую оперативную деятельность лицами, не обладающими необходимой квалификацией, может повлечь её дисфункцию, что с учётом особого характера природных ресурсов приведёт к негативным последствиям для общества.

Возможный вариант, позволяющий максимально приблизить общественные структуры, – это участие в контрольных мероприятиях, проводимых публично-властными структурами, представителей населения (главным образом, общественных экологических организаций). В-третьих, следует указать, что общественный контроль, в отличие от процедур участия населения в процессе осуществления распоряжения природными ресурсами как объектами публичной собственности, представляет собой лишь воздействие на публичного собственника при осуществлении последним своих правомочий, иными словами, публичный интерес в данном случае представляет собой средство корректировки уже реализуемой в действительности деятельности собственника.

4. Непосредственное общественное участие в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы. Данный механизм в настоящее время лишь начинает разрабатываться, и имеется лишь фрагментарное федеральное регулирование участия населения в распоряжении природными ресурсами. Так, согласно ч. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций, связанных с изъятием, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для

32

строительства. Недостатком настоящей нормы следует считать, во-первых, размытую формулировку предмета общественного обсуждения: неясно, подлежит ли обсуждению распорядительный акт собственника, параметры декларируемой деятельности землепользователя, получающего свой титул на основании решения собственника, другие сведения или документы. Вовторых, отсутствует легальная процедура общественного обсуждения, либо закрепление её основных этапов и принципов, более детальная регламентация которых допустима и на региональном и муниципальном уровне (в зависимости от уровня публично-правового образования). В-третьих, чётко не определён юридический статус выработанного в процессе общественного обсуждения решения, затрагивающего публичный интерес, вследствие чего отсутствует ясность относительно последствий непроведения обсуждения, нарушения его процедуры, непринятия во внимание решений, полученных в результате общественных обсуждений 53. Более подробная регламентация содержится в абзаце втором ч. 3 ст. 31 Земельного кодекса РФ. Данная норма закрепляет правило, согласно которому при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учётом ре-

53 И если относительно последствия невыполнения требования ч. 3 ст. 31 Земельного кодекса РФ судеб- но-арбитражная практика уже пришла к единому мнению о недействительности актов о предоставлении земельных участков в случае отсутствия информирования населения (см. : Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15.06.2005 г. № 2479/05 // Справочно-правовая система «Гарант»), то в части правовых форм информирования населения универсальный подход отсутствует (см., напр. : Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 4.09.2007 г. № Ф085161/07 (информация размещается в газете), Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 29.08.2007 г. № Ф09-6887/07-С6 (оформляется протокол общественного обсуждения), Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.06.2007 г. № А17-2439/5- 2006 (объявление в эфире телепередачи) // Справочно-правовая система «Гарант»).

33

зультатов таких сходов или референдумов. Указанная норма имеет несомненные достоинства: во-первых, указывается на правовую форму общественного обсуждения (сходы, референдум), имеющую правовую регламентацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», во-вторых, закрепляется правовой статус общественного волеизъявления, которое учитывается, но не является обязательным при принятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Однако нельзя не отметить и существенные недостатки. Во-первых, неясно, какие именно вопросы выносятся на общественные слушания. Во-вторых, не определён объём документации, предлагаемой для обсуждения населению, ведь при подаче заявления на предварительное согласование места размещения объекта строительства заявитель обязан указать лишь назначение объекта строительства без указания технических параметров, хотя может предоставить и техникоэкономическое обоснование, в том числе с учётом воздействия на окружающую среду, влияния на социально-экономическую обстановку территории. В-третьих, не очевидно, какие конкретно граждане имеются в виду: либо это представители коренных малочисленных народностей, либо вообще все граждане, проживающие на соответствующих территориях. В- четвёртых, непонятны последствия процедурных нарушений в процессе проведения сходов (референдумов), их непроведения, замены иными формами выявления общественного мнения. Представляется, что в ст. 31 Земельного кодекса следует закрепить общую норму о необходимости проведения общественного обсуждения проектов решений о предоставлении в пользование земельных участков (правовой формой такого обсуждения можно рассматривать публичные слушания, сходы граждан, референдумы), во всяком случае, в отношении определённых видов землепользования, либо категорий земель, либо объектов, предполагаемых к размещению на земельном участке.

Примером также могут служить положения п. 7 ст. 1 Лесного кодекса РФ, закрепляющие необходимость участия граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве в

34

установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах. Схожий принцип содержится в п. 6 ст. 3 Водного кодекса РФ. Однако ни Лесной кодекс, ни Водный кодекс не содержат более никаких положений, раскрывающих порядок реализации указанных принципов. Конечно, не следует загромождать природоресурсное законодательство излишне подробными положениями, регулирующими общественное участие в осуществлении права публичной собственности. Вместе с тем следует обратить внимание на разрешение схожих вопросов в градостроительном законодательстве. Статья 28 Градостроительного кодекса РФ закрепила основные требования к порядку проведения публичных слушаний в сфере градостроительства, одновременно ссылаясь на устав муниципального образования как специальный акт, детально регламентирующий процессы общественного участия населения в публичных делах. Следствием этого явилось повсеместное закрепление в актах органов местного самоуправления, субъектов Российской Федерации, посвящённых публичных слушаниям (обсуждениям, сходам), самостоятельных объектов публичных слушаний, связанных с градостроительством. В ряде случаев вообще имеет место издание специальных нормативных актов, посвящённых регламентации участия населения в вопросах, относящихся к градостроительной сфере.

Следует полагать, что при законодательном разрешении вопроса учёта общественного мнения при осуществлении публичным собственником своих распорядительных правомочий на природные ресурсы необходимо исходить из следующих принципиальных положений.

Во-первых, публичному обсуждению подлежат действия публичного собственника, в которых реализуется правомочие распоряжения. С точки зрения правовой формы эти действия выражены в виде проекта решения о предоставлении в пользование природного ресурса (проекта решения об организации конкурса (аукциона) на предоставление в пользование природного ресурса). Тем самым волеизъявление публичного собственника, направленное на распоряжение природным ресурсом наряду с волеизъявлением населения, выражающим публичный интерес, обеспечивает возникновение титула у природопользователя.

35

Во-вторых, для целей публичного обсуждения на данном этапе представляется необходимым информирование общественности, как минимум, о конкретном объекте, предоставляемом в пользование, виде деятельности, осуществляемом на указанном объекте, предполагаемом сроке этой деятельности. Публичная оценка конкретных параметров будущей деятельности природопользователя является самостоятельной процедурой, реализуемой в рамках механизмов экологической экспертизы и общественного экологического контроля.

В-третьих, необходимо чёткое определение процедуры проведения публичных слушаний. Следует устанавливать, что публичные слушания проектов решений о передаче в пользование природных ресурсов организуются в обязательном порядке. Требуется закрепление правил доведения до общественности в средствах массовой информации сведений о предмете, сроках, итогах публичных слушаний, порядке внесения предложений и замечаний граждан. Важным представляется нормативная фиксация обязанности органов публичной власти по приёму всех предложений граждан, выражения позиции публичного собственника по их содержанию, её отражение в итоговом протоколе публичных слушаний.

В-четвёртых, в случае непроведения или совершения существенных процедурных нарушений в организации и проведении публичных слушаний, следует не допускать вступления в силу распорядительного акта собственника, либо признавать его недействительным в случае его реализации. Подводя итоги исследования отдельных вопросов права публичной собственности, следует указать на следующие принципиальные замечания.

Право публичной собственности обладает рядом специфических признаков, к которым следует отнести публичный интерес как источник и цель в осуществлении, особый характер объекта, территориальность реализации права собственности, взаимосвязь, но не отождествление публичной собственности и публичной власти. Право публичной собственности в связи с указанными специфическими признаками существует в условиях большей императивности регулятивных положений, ограничения свободы усмотрения собственника публичным интересом. Это определяет значимость общественных процедур как в процессе осуществления публичной

36

собственности, так и в связи с ним. Изложенное позволяет охарактеризовать право публичной собственности на природные ресурсы как наиболее полную, юридически обеспеченную возможность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований осуществлять в целях удовлетворения комплекса публичных интересов владение, пользование и распоряжение принадлежащими им природными ресурсами, реализуемую на определённой территории, с обязательным учётом мнения проживающих на ней народов.

§ 2 Особенности субъектов права публичной собственности на природные ресурсы

Субъект права является носителем либо выразителем интереса, определяющего возникновение и реализацию субъективного права и правомочий, его составляющих 54. Носителями правомочий, образующих титул права публичной собственности на природные ресурсы, являются публичноправовые образования, круг которых, однако, остаётся предметом дискуссий, хотя законодательство по этому поводу достаточно категорично.

Конституция России, указывая на существование публичной собственности трёх уровней (федеральной, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности (ст. 8, 9, 71, 72, 130 Конституции РФ)), тем самым определила и принцип полисубъектности публичной собственности на природные ресурсы. Введение указанного принципа является одним из важнейших достижений российского конституционализма. Закреплённое на высшем нормативно-правовом уровне обязательное распределение публичной собственности между всеми публично-властными образованиями обеспечивает экономическую основу для реализации функций и полномочий, определяющих их конституционно-правовой статус, что следует из ч. 1 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор-

54 См., напр. : Алексеев С. С. Право : азбука – теория – философия : опыт комплексного исследования. М. : Статут, 1999. С. 68; Ильин И. А. Теория права и государства. М. : Зерцало, 2003. С. 48; Проблемы общей теории права и государства // под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 372.

37

ганов государственной власти субъектов Российской Федерации» 55, ст. 49, 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно указанным положениям, имущество, относящееся к публичной собственности, имеет строго целевое назначение. Оно предназначается для осуществления полномочий и обеспечения деятельности соответствующих публично-правовых образований. Как представляется, природные ресурсы сами по себе не могут выполнять указанные функции, за исключением, пожалуй, земельных участков, используемых для размещения зданий, в которых располагаются органы публичной власти. В основе публичной собственности на природные ресурсы лежит необходимость обеспечения публичного интереса в сохранении окружающей среды и её природных богатств, а также извлечения из эксплуатации природных ресурсов доходов, направляемых на общественные цели. Статус собственника, базис которого устанавливается Конституцией РФ, конкретизируется в гражданском законодательстве, в частности ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет статус публично-правовых образований как равный иным субъектам гражданского права, а ст. 125 Гражданского кодекса закрепляет порядок реализации гражданской правосубъектности государства и муниципального образования посредством действий органов власти соответствующего уровня. Статьи 212, 214, 215 Гражданского кодекса содержат аналогичные положения, но уже применительно к праву публичной собственности. Субъекты права публичной собственности на природные ресурсы указываются также в специальных природоресурсных нормативно-правовых актах. Так, ст. 8 Водного кодекса РФ, ст. 17-19 Земельного кодекса РФ, ст. 8 Лесного кодекса РФ, ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» 56 называют Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования собственниками различных видов природных ресурсов. Таким образом, комплексный анализ Конституции РФ, гражданского и природоресурсного законодательства позволяет выделить три категории субъектов права публичной собственности на природные

55Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

56Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст.1462.

38

ресурсы – Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования. Представляется возможным выделить также две формы осуществления публичным собственником права собственности: через органы государственной власти и местного самоуправления путём реализации ими своей компетенции, а также через юридических лиц и граждан в установленных нормативными актами случаях 57.

Введение в категорию «осуществление права собственности», традиционно находящуюся в сфере действия гражданского права, понятия «компетенция» требует некоторых пояснений. Содержание термина «компетенция» было и остаётся предметом рассмотрения как в теории государства и права, так и в науке конституционного права, а также и в иных отраслевых науках, прежде всего в доктрине административного права. В трактовке компетенции наблюдаются различные подходы, что связано с наличием ряда конкурирующих понятий: компетенция, полномочия, функции, предметы ведения, юрисдикция и др. 58

По мнению автора, понятие компетенции включает в себя права и обязанности (полномочия), связанные с осуществлением функций публичной власти, и подведомственность, правовое закрепление круга предметов, дел, на которые распространяются полномочия государственного органа (предметы ведения). Эта точка зрения, по всей видимости, доминирует в отечественной правовой науке 59. Её поддерживают, в частности, П.Т. Василенков, А.Б. Венгеров, В.М. Корельский, О.Е. Кутафин, Л.А. Морозова, С.В. Нарутто, В.А. Четвернин, К.Ф. Шеремет и др.. Надо отметить, что

57Форма осуществления права публичной собственности через физических и юридических лиц практически не разработана в действующем законодательства. С некоторой долей условности можно говорить как о проявлении такой формы в виде функционирования унитарных предприятий и государственных учреждений. Однако в этих случаях происходит, скорее, реализация новых вещных прав. Кроме того, применительно к природным ресурсам такая конструкция не применяется в принципе. В этой связи, а также в связи с тем, что данная проблема относится, скорее, к отрасли гражданского права, она не рассматривается в рамках настоящей работы.

58Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 101 – 102; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 22; Бахрах Д. Н. Административное право : учебник для вузов. М. : БЕК, 1997. С. 27 – 28.

59Строго говоря, в господствующей точке зрения на сущность компетенции указывается на публичную власть как сферу её реализации. В указанном автором определении эта позиция несколько скорректирована. Связано это с тем, что реализация права публичной собственности, как будет показано далее, не есть осуществление публичной власти в полном смысле этого слова, однако это не относится и к «чистому» частному праву. По этой причине компетенция определяется нами через функции государства, которые выполняются как в рамках собственно властной деятельности, так и в иных формах (в том числе посредством осуществления права собственности).

39

сходное понятие компетенции давалось в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года60. В его ст. 2 компетенция органа государственной власти определялась как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов РФ.

Природоресурсное законодательство при характеристике статуса публичных образований содержит достаточно противоречивые нормы, в том числе и по вопросам права собственности на природные ресурсы. Так, ст. 3-5 Закона Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 г. (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г.)61, ст. 81-84 Лесного кодекса РФ, ст. 24-27 Водного кодекса РФ указывают на полномочия федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации и муниципальных органов власти в сфере использования и охраны соответствующих видов природных ресурсов. Статьями 3-5 Закона РФ «О недрах» характеризуются полномочия органов власти федеральных, субъектов Федерации и муниципальных, к которым относятся и распорядительные полномочия исполнительных органов власти в отношении участков недр. Статьи 24, 25, 27 Водного кодекса РФ относят к полномочиям Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований владение, пользование и распоряжение объектами, отнесёнными соответственно к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Следует в связи с этим обратить особое внимание на то, что рассматриваемые положения располагаются в главах, посвящённых государственному управлению природными ресурсами. Это свидетельствует о дуалистичности статуса публично-правовых субъектов, с одной стороны, как субъектов особой политической власти

60Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915 (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4.07.2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29.12.2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2709; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (ч. I). Ст. 25.

61Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834.

40

(государственной, муниципальной), с другой – как собственников имущества, в том числе природных ресурсов. Проблема дуализма в природе государства как властного субъекта и собственника не нова в науке. Так, А.М. Турубинер считал, что в Советском государстве территориальное верховенство и государственная собственность на землю не только не противостоят друг другу, а, наоборот, органически сочетаются, однако это всё же разные правомочия Советского государства, и было бы неправильно отождествлять их 62. Н.Т. Осипов утверждал, что государство как политический суверен никогда не издавало и не издаёт акты по распоряжению землёй как объектом права собственности. Распоряжение землёй государство осуществляет вследствие своего права собственности, и эти распорядительные акты не являются властными актами 63. По мнению М.И. Брагинского, государство должно всегда участвовать в гражданских правоотношениях как равный другой стороне субъект 64.

Очевидно, что существует сложная взаимосвязь между статусом публичного образования как властного субъекта и его же статусом собственника. С одной стороны, публичная власть и власть собственника имеют принципиально разную природу по способу возникновения и источнику, по порядку и пределам осуществления, по характеру, субъектам, объектам и пределам воздействия 65. С другой стороны, право публичной собственности на природные ресурсы производно от публичной власти: в результате решения суверенного субъекта – государства – возникает и прекращается публичная собственность 66. Осуществление права публичной собственности – это прерогатива органа публичной власти – государственной или муниципальной, тем самым проявляется правосубъектность публичного образования. Наконец, реализация права публичной собственности являет-

62Турубинер А. М. Указ. соч. С. 43.

63Осипов Н. Т. Теоретические проблемы советского земельного права. Л. : ЛГУ, 1972. С. 119.

64Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 16.

65Проблемы общей теории государства и права // под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 519.

66Г. А. Аксененок придерживается иной позиции по этому вопросу: по его мнению, включение территории в государство и есть основание возникновения права собственности (см. Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 83). Мы не можем согласиться с подобным тезисом, поскольку включение земельного участка в территорию государства означает, прежде всего, расширение сферы его территориального верховенства. Право собственности требует формального правового закрепления, то есть выражения воли властного субъекта на придание имущественным объектам (в том числе природного характера): во-первых, правового режима объектов права собственности, а вовторых, передачи их определённым субъектам (частным и/или публичным).