4626

21

сы), либо процесс их воспроизводства сопряжён с существенными затратами и значительным промежутком времени (например, лесные ресурсы), что требует особого подхода при определении их судьбы, в том числе юридической. Наконец, можно выделить и такой признак публичной собственности как территориальность осуществления. Указанный признак рассматривался в государственно-правовой литературе достаточно давно. Так, Б. Чичерин указывал на различную природу публичной власти и связанной с нею публичной собственностью на землю, и частной собственности на землю, разграничение которых строилось исходя из лежащего в основе указанных явлений интереса и характера и объекта господства 36. Ю.Г. Барсегов считал, что с развитием институтов частной собственности установилась доктрина, согласно которой право собственности, являясь исключительным правом, не может осуществляться одновременно государством и частным лицом. Если бы территория была собственностью государства, то никто не мог бы иметь поземельной собственности 37. Если же само государство имеет собственность, то в этом случае оно выступает именно в качестве частного лица и пользуется собственностью по правилам частного владения. Территориальное верховенство входит в сферу публичного права, тогда как собственность входит в сферу частного права, и, следовательно, эти два рода господства над земной поверхностью не совпадают друг с другом 38.

Территориальность публичной собственности характеризуется, таким образом, во-первых, отнесением к собственности государства тех объектов (в том числе и природных ресурсов), которые располагаются на его территории. Во-вторых, содержание, правила осуществления права публичной собственности определяются по тем нормативным предписаниям, в пределах границ властных полномочий соответствующих публично-правовых образований, с учётом федеративной структуры государства. На конституционном уровне содержание права публичной собственности на природ-

36Чичерин Б. Указ. соч. С. 29.

37Это утверждение справедливо для романо-германской правовой системы, где возможно существование лишь одного собственника на один объект, в отличие от англо-саксонской системы, где в условиях существования расщеплённой собственности могут существовать несколько собственников с разным набором правомочий по отношению к одному объекту (подр. см.: Кулагин М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада // Избранные труды. М., 1997, С. 250 – 253).

22

ные ресурсы прямо не раскрывается. Вместе с тем системный анализ ч. 2 ст. 36 Конституции, п. «в» ст. 72 Конституции, ч.2 ст. 8 Конституции РФ позволяет утверждать, что существует структурное тождество права частной и публичной собственности. Такая позиция находит поддержку и в практике Конституционного Суда РФ. В Постановлении от 22 ноября 2000 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений части третьей статьи 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» 39 было указано, что «…в данных конституционных положениях, по сути, выражены общепризнанные принципы неприкосновенности и свободы собственности, а также свободы договора и равенства всех собственников как участников гражданского оборота, из которых проистекает свобода владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность отчуждать своё имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом». В науке уже достаточно давно наблюдаются попытки выделить дополнительные правомочия публичного собственника.

Тенденция расширения права публичной собственности именно в отношении природных ресурсов наметилась, начиная с 40-50-х гг. прошлого века 40. Так, по мнению Г.А. Аксененка, элементы правомочия управления, представляющего собой «непосредственное заведование землёй», в основном лишь содействуют государству «держать землю в своих руках», рационально извлекать её полезные свойства, правильно определять хозяйственное назначение, условия, порядок и формы рационального и бережного использования и т.п., то есть надлежаще осуществлять права по владению, пользованию и распоряжению землёй 41. А.М. Турубинер включал в содержание права государственной собственности на землю контроль в качестве правомочия, смежного с управлением 42. Попытки включить пра-

38Барсегов Ю. Г. Территория в международном праве. М. : Госюриздат, 1958, С. 15, 22.

39Собрание законодательства РФ. 2000. № 49. Ст. 4861.

40См., напр. : Дембо Л. И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л. : ЛГУ, 1948. С. 55; Карасс А. В. Право государственной социалистической собственности. М., 1954, С. 235; Аксененок Г. А. Право государственой собственности на землю в СССР. М. : Юриздат, 1950, С. 192.

41Аксененок Г. А. Указ. соч. С. 222 – 223.

42Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М. : Госюриздат, 1958. С. 140.

23

вомочие управления в структуру права собственности наблюдаются и в настоящее время 43. Предпосылкой к этому, безусловно, является наличие соответствующего термина в нормативно-правовых актах. Легальное понятие управления можно обнаружить, например, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 44, согласно пп. «г» п. 2 которого под функциями по управлению государственным имуществом понимаются: осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Нельзя согласиться с позицией сторонников расширенного набора правомочий публичного собственника. Конституция РФ, закрепляя принцип плюрализма всех форм собственности, тем самым закрепляет равные возможности по осуществлению данного права. Абсолютного равенства всех форм собственности, безусловно, невозможно достичь, более того, это и не является необходимым. Абсолютизация принципа равенства всех форм собственности обеспечит неустранимое противоречие между ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, провозглашающей принцип свободного осуществления права собственности в отношении природных ресурсов с «негативным» ограничением данного права, то есть запретом на причинение вреда окружающей природной среде, правам и законным интересам третьих лиц и, безусловно, нормам позитивного права, и ст. 2 и ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, устанавливающих «позитивное» ограничение в отношении права собственности публичного субъекта в отношении природных ресурсов. Сказанное, естественно, не означает, что ограничения, предусмотренные в ст. 36 Конституции РФ, неприменимы к публичной собственности. Речь идёт о том, что позитивное обязывание публичного субъекта в совершении действий на пользу общества есть нормальная правовая практика. Тем самым

43См., напр. : Прохорова Н. А. Право государственной собственности на землю : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006, С. 14.

44Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

24

достигается цель обеспечения равенства частной и публичной собственности – направленности их на интересы человека. Выделение правомочия управления означает необоснованное расширение возможностей публичного собственника по сравнению с частным собственником, расширяет возможности по защите его прав за счёт дополнительных механизмов, обеспечивающих охрану этого дополнительного правомочия. Наконец, текстуальный анализ Конституции Российской Федерации свидетельствует о том, что владение, пользование и распоряжение собственностью упоминаются исключительно раздельно с управлением собственностью (п. «д» ст. 71, п. «в» ст. 72, ст. 130, 132 Конституции РФ). Мы полагаем, что Конституция РФ трактует управление как совокупность разнообразных способов и форм административного (публично-правового) воздействия, а также внутривластного (между органами публичной власти) взаимодействия по поводу объектов права собственности, а также подзаконное нормативное обеспечение оборота объектов публичной собственности.

Подход к управлению как правомочию собственника также порождает вопрос о возможности его передачи полностью либо в части при отчуждении объекта права собственности. Как известно, в этом случае право собственности возникает у приобретателя в полном объёме, существовавшем на момент отчуждения у первоначального собственника. В этой связи представляется неясным, в связи с чем новый собственник, обладатель исключительного вещного права, не получает полный набор правомочий и, более того, остаётся зависимым от воли публичного собственника, оставившего за собой возможность управлять принадлежавшим ему объектом. В противном случае мы приходим к выводу о том, что частный собственник в случае приобретения объекта публичной собственности, получает возможность управлять своим имуществом.

Отметим также, что на невозможность отнесения управления к правомочиям собственника указывают, в частности, исторические традиции русского, советского и российского административного права, предметом которого являлась и является именно управленческая деятельность. Под государственным управлением понималась и понимается практическая организующая деятельность государства на основе и во исполнение законов,

25

состоящая в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления 45.

Что касается отнесения к правомочиям собственника таких специфических элементов, как экологический контроль, кадастровый учёт природных ресурсов и т.п., то это, как уже отмечалось в юридической науке, представляется в корне неверным 46. В этом случае происходит смешение статуса публичного субъекта как собственника природных ресурсов и как обладателя властных полномочий. Все указанные элементы государство и муниципальные образования осуществляют в отношении всех природных ресурсов независимо от формы собственности и представляют собой именно проявление властных полномочий соответствующих субъектов. Например, в соответствии с п. 4 Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2006 г. № 801) 47 государственный контроль за использованием и охраной водных объектов осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и её территориальные органы, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указанная норма не увязывает контрольные полномочия со статусом собственника водного объекта, более того, право на проведение контрольных мероприятий производно именно от властной компетенции государственного органа, которая должна содержать контрольные полномочия. Иными словами, даже если орган публичной власти обладает полномочиями по осуществлению права собственности на природный объект, в отсутствие закреплённых за ним контрольных полномочий, он не вправе осуществлять указанную деятельность 48. На это указывает, в частности, Приказ МПР РФ от 18 декабря 2006 г. № 288 «Об утверждении Перечня объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и

45См., напр. : Елистратов А. И. Административное право. М. : Типография И. Д. Сытина, 1911. С. 1; Советское административное право / под ред. В. М. Манохина. М., 1977. С. 13; Алехин А. П.; Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. : Зерацало, 1996. С. 8 – 9.

46Иконицкая И. А. Некоторые теоретические вопросы права государственной собственности на землю // Журнал российского права. 2006. № 12. С. 95.

47Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 2). Ст. 259.

48Это подтверждает и тот факт, что предоставление в пользование водных объектов, то есть реализация права собственности на них, относится к полномочиям Федерального агентства водных ресурсов РФ.

26

охраной водных объектов», согласно которому к объектам федерального контроля относятся не все водные объекты, относящиеся к федеральной собственности. Естественно, что и контрольные органы власти и органы власти, осуществляющие полномочия собственника, вместе составляют аппарат публично-правового образования, однако расщепление компетенции по этим направлениям свидетельствует о различной сущности рассматриваемых полномочий, в противном случае такая дифференциация представляется непродуктивной с точки зрения оптимизации управленческого процесса. Наконец, при отнесении экологического контроля к определению правового статуса собственника невозможно объяснить, каково правовое обоснование осуществления публичными органами власти экологического контроля над деятельностью частных собственников, а также отсутствия у них такого правомочия в отношении передаваемых в пользование третьим лицам принадлежащих им природоресурсных объектов.

Специфическим моментом в определении содержания права публичной собственности на природные ресурсы следует рассматривать ограничение полномочий публично-властных субъектов при осуществлении права собственности, прежде всего, правомочия распоряжения общественными интересами. Базовым положением, определяющим такого рода ограничения, следует считать ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта общая норма может расцениваться как право публично-властного субъекта самому определять интересы, подлежащие удовлетворению и охране. Однако расположение её в гл. 1 «Основы конституционного строя» обусловливает необходимость её рассмотрения и применения с учётом активного осуществления населением своего права самостоятельно выявлять свои интересы и взаимодействовать с властью в связи с необходимостью их защиты и удовлетворения.

Следует выделить ряд конституционно-правовых механизмов, направленных на достижение этой цели.

1. Реализация права на благоприятную окружающую среду и получение информации о состоянии окружающей природной среды. В соответствии с

27

Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» 49 благоприятная окружающая среда – окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Несмотря на отсутствие в легальном понятии ссылки на связь «благоприятности» окружающей природной среды с благополучным состоянием человека, следует полагать, что окружающая среда должна находиться в состоянии, в котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Это вытекает из понимания окружающей среды как основы жизни человека, чьи права являются высшей ценностью (ст. 2, ч. 1 ст. 9 Конституции РФ). В рамках осуществления данного права лицо (группа лиц, общественное объединение) вправе требовать от всех без исключения лиц, в том числе собственников, природопользователей такой реализации своих правомочий, которое обеспечит поддержание благоприятной окружающей среды. Более того, в случае, если действия собственника (природопользователя) уже причиняют ущерб окружающей природной среде (либо могут причинить такой ущерб в будущем) и в связи с этим нарушают конституционное право на благоприятную окружающую среду, заинтересованное лицо вправе требовать прекращения подобных действий.

Необходимо отметить, что Конституция РФ содержит не совсем понятную формулировку, вызывающую определённые сомнения в должной реализации нормы ч.1 ст. 9. В качестве субъектов, чьи интересы охраняются при использовании природных ресурсов, называются народы, проживающие на соответствующей территории. Представляется, что буквальное прочтение изложенной формулировки необоснованно сужает круг лиц, чьи интересы подлежат охране. Во-первых, не учитывается комплексный характер экологической системы. Иными словами, негативное воздействие на окружающую среду в одном регионе может повлечь негативные последствия для здоровья населения другого региона. Во-вторых, неясны причины закрепления такой жёсткой дифференциации охраняемых интересов по территориальному признаку. Это противоречит положениям ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, определяющей народ в целом как источник публич-

49 Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

28

ной власти, обеспечивающей защиту интересов всего населения, а также ч. 2 ст. 5 Конституции, которая провозглашает принципы государственной целостности и единства системы государственной власти. В этом смысле более удачной видится формулировка проекта Конституции Российской Федерации, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации 50. Согласно ч. 1 ст. 58 указанного проекта, земля, недра, воды, животный и растительный мир, другие природные ресурсы, независимо от принадлежности права собственности на них, являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории, а также всего народа Российской Федерации и не могут использоваться в ущерб их интересам.

Очевидно, норму ч.2 ст. 9 Конституции РФ следует рассматривать с учётом проецирования интересов народов, проживающих на территории расположения природного ресурса, на общественный интерес. Иными словами, если имеется ущерб народу (его интересам) данной территории, то подразумевается посягательство и на всеобщий публичный интерес. При таком подходе указанная норма приобретает и сугубо практический смысл: обращаться за защитой нарушенного права должно лицо, представитель социальной общности, проживающей на соответствующей территории.

Обобщая рассматриваемый механизм ограничения права публичной собственности интересами народов, заметим, что его функционирование обусловлено материальными последствиями (либо возможностью их наступления) деятельности собственника. В этом смысле общественный интерес служит инструментом прекращения действий собственника, носящих противоправный и вредоносный характер, уже совершённых, то есть реализуется постфактум.

2. Реализация так называемого права на участие в принятии экологически значимых решений. Данное право хотя и не урегулировано непосредственно в Конституции Российской Федерации, тесно взаимосвязано, с одной стороны, с ч. 1 ст. 32 Конституции, с другой – вытекает из содержания ст. 2 Конституции и непосредственно закрепляется в ст. 3, 11 Федерально-

50 Авакьян С. А. Конституция России : природа, эволюция, современность. – 2-е изд. М. : РЮИД; Сашко, 2000. С. 220.

29

го закона «Об охране окружающей среды». Содержанием его является обязательное предоставление гражданину возможности выразить своё отношение к любому принимаемому публично-правовым образованием решению, которое может отразиться на состоянии окружающей природной среды. Так, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предписывает при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, принимать соответствующее решение с учётом мнения населения или результатов референдума. В соответствии со ст. 28, 31, 39 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ 51 вынесению на публичные слушания подлежат генеральные планы населённых пунктов, проекты землепользования и застройки в пределах населённого пункта, вопросы выдачи разрешений на услов- но-разрешённые виды землепользования в пределах населённого пункта. Центральным же механизмом, обеспечивающим реализацию данного права, является институт экологической экспертизы. В соответствии с п. 3 ст. 11 Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. 52 к объектам экологической экспертизы федерального уровня относятся соглашения о разделе продукции, которые представляют собой результат реализации права публичной собственности на недра. Федеральный закон «Об экологической экспертизе», закрепляя в ст. 3 принцип гласности в её осуществлении, в качестве механизмов, его развивающих, указывает обязательность учёта при проведении государственной экологической экспертизы мнения населения, а также возможность проведения наряду с государственной и общественной экологической экспертизы, заключение которой должно быть обязательно учтено при принятии решения. Тем самым обеспечивается участие общественности в принятии разного рода решений, оказывающих влияние на стояние окружающей среды. Вместе тем основной акцент в рамках реализации права на принятие экологически значимых решений делается на предоставлении населению возможности оценивать объём возможного негативного воздействия, вызываемого теми или иными актами (в том числе и отдельными решениями пуб-

51Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 ( ч. 1). Ст. 16.

52Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

30

личного собственника по распоряжению объектом собственности). Тем не менее данная возможность прямо не влияет на выражение волеизъявления публичного субъекта по распоряжению объектом собственности. Публичный собственник лишь должен принять во внимание результаты общественных слушаний (обсуждений), но не обязан руководствоваться ими. Таким образом, можно скорее рассматривать данный механизм как корректирующий волеизъявление собственника при осуществлении им права собственности в части, касающейся оценки возможного вредного воздействия его решений на окружающую природную среду и выводов по результатам данной оценки относительно возможности реализации хозяйственных проектов, основанных на действиях собственника.

3. Осуществление общественного экологического контроля. Данная форма влияния общественности на осуществление права публичной собственности на природные ресурсы закреплена ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Следует отметить, что понятие общественного экологического контроля нормативно не устанавливается, однако ст. 64 указанного Закона определяет, что цели общественного контроля идентичны целям государственного контроля, а именно наблюдение за соответствием деятельности (в том числе и деятельности, осуществляемой в ходе реализации права собственности на природные ресурсы) установленным экологическим требованиям. Часть 3 ст. 68 Закона устанавливает обязанность органов власти рассмотреть результаты мероприятий общественного экологического контроля. Общественный экологический контроль представляет собой проблему, нуждающуюся в самостоятельном исследовании. Вместе с тем, ввиду его связанности с темой исследования, целесообразно высказать ряд соображений. Во-первых, общественный экологический контроль должен иметь своим непосредственным объектом деятельность собственника природного ресурса, связанного с реализацией своего права, том числе в рамках относительного правоотношения, связывающего собственника и природопользователя. В этом случае общественный контроль может побудить собственника в одностороннем порядке прекратить соответствующее правоотношение при наличии отклонений в его динамике от экологических требований. Во-вторых, общественный