§ 2 : Le caractère unilatéral de l’acte

La distinction entre les AAU et les actes administratifs contractuels c'est-à-dire les contrats administratifs, est une distinction fondamentale en raison du régime juridique applicable à ces deux types d’actes. Comme en droit privé, les actes juridiques administratifs peuvent être soit unilatéraux soit contractuels mais la spécificité du droit administratif se manifeste d’abord par la plus grande place occupée par les AAU. C’est le moyen d’action de l’administration. En droit privé, les actes unilatéraux sont marginaux alors qu’ils ont une place considérable dans l’action administrative.

Quel est le critère de distinction entre les AAU et les contrats administratifs ? Le caractère unilatéral ne renvoit pas à un critère quantitatif (AAU : une personne ; contrats : plusieurs personnes). Il est courant que des organes collégiaux prennent des AAU (ex : délibération municipale qui traduit l’accord d’une majorité. Il manifeste la volonté de la personne morale). Il faut préférer un critère qualitatif : l’AAU se caractérise par le fait que la volonté qu’il exprime s’exerce à l’égard de personnes qui ne sont pas associés à l’édiction de l’acte. L’AAU traite donc de personnes étrangères à son édiction, il s’impose à ses destinataires indépendamment de leur consentement. Par opposition, l’acte contractuel ne traite que des rapports mutuels qui concernent ces auteurs qui s’engagent par consentement mutuel. Cela signifie que si les auteurs de l’acte sont aussi les destinataires exclusifs de cet acte par le fait qu’ils se sont engagés exclusivement l’un envers l’autre, alors l’acte est contractuel, ils sont des obligés réciproques.

La distinction entre AAU et contrats n’exclue pas que les deux se combinent. Les contrats peuvent contenir parfois des clauses qui sont assimilées à des AAU. De même, il y a eu toute une théorie sur les AAU détachables du contrat.

En conclusion, tous les organes des personnes publiques ne prennent pas des AA. Tous les AA n’émanent pas des personnes publiques. Tous les AA n’émanent pas d’organes de personnes publiques. Est-ce que tous les AAU sont identiques ? Non, il y a différentes catégories d’AAU. On va distinguer les décisions qui font grief de celles qui ne font pas griefs.

§ 3 : La notion d’acte faisant grief

On les nomme actes décisoires ou exécutoires. La notion d’AAU abrite une grande variété d’actes et donc renvoit à une gamme d’actes qui ont des effets plus ou moins contraignants. Pourquoi une telle variété d’actes ? Parce qu’elle est nécessaire à l’administration pour construire et mener son action. Il est important de comprendre que la terminologie, la désignation de l’acte n’est pas significative de l’effet qui est attribué à l’acte administratif unilatéral. Dans le cas d’un cas pratique où il y a une recommandation, il ne faut pas se dire qu’une recommandation ne fait pas grief car il faut vérifier si l’acte ne cache pas une véritable décision. C’est précisément ce que fait le juge administratif lui-même : il rétablit la réalité de la nature d’un acte. Ce n’est pas parce que l’administration dit qu’elle prend une mesure d’ordre intérieur que c’est une mesure d’ordre intérieur. Elle le dit car l’acte que l’on désigne comme mesure d’ordre intérieur est un acte qui ne fait pas grief et donc n’est pas susceptible de recours. La ligne de partage essentielle entre les AAU décisoires ou exécutoires et les AAU non décisoires. L’effet décisoire correspond à la propriété qu’a l’acte d’affecter l’ordonnancement juridique ou de le maintenir en l’état (= ne pas changer de décision est une décision). Si on distingue entre les actes décisoires et les actes non décisoires c’est en raison de leur régime juridique. Il y a des enjeux essentiels quant à la qualification. Le juge administratif n’accepte de connaitre que des recours qui sont portés contre les actes décisoires ; ce qui signifie que la qualification détermine la recevabilité du recours. Il ne faut pas se laisser influence par la désignation de l’acte.

A – La notion de « décision exécutoire »

L’effet décisoire est la manifestation la plus remarquable de la puissance publique. C’est le moyen d’action par excellence de l’administration. Ces actes ont un régime juridique particulier et donne lieu à des interventions législatives et à des jurisprudences constructives. Qu’entend-on par acte faisant grief ? Cela renvoit à l’idée que l’acte emporte des conséquences sur la situation juridique des administrés. Cela signifie qu’on arrête une décision sur le droit applicable. Cette décision affecte l’ordonnancement. De quelle manière ? Soit elle le modifie en posant des droits nouveaux ou des obligations nouvelles. Soit elle maintient l’ordre juridique en l’état notamment lorsqu’elle refuse quelque chose et donc lorsqu’elle confirme une décision antérieure. Cette confirmation est une véritable réédiction de la norme initiale. C’est un acte qui pose le droit ne sera pas modifié : c’est une décision. Le point commun à tous ces effets de droit est leur caractère impératif. La décision impose un effet de droit qui intéresse les tiers sans que leur consentement soit requis. Seuls les actes qui font grief sont qualifiés de décisions administratives. Seuls ces actes sont susceptibles de faire l’objet d’un REP. Il ne faut confondre la décision exécutoire avec l’exécution d’office ou l’exécution forcée. L’exécution d’office permet à l’administration d’utiliser la force si le particulier ne s’exécute pas de bon gré. Mais elle ne peut recourir à la force que si elle y est autorisée par la loi (ex : lorsqu’une voiture est enlevée, c’est un exemple d’exécution d’office puisque l’administration est habilitée à enlever le véhicule qui gêne la circulation). Soit l’exécution d’office est obligée par les circonstances : une situation d’urgence. Il faut prouver qu’il y a une situation d’urgence. En tous cas, cette exécution d’office ne découle pas du caractère exécutoire de la décision. Cette exécution forcée n’est admise que subsidiairement et surtout, il ne faut pas la confondre avec la notion d’acte décisoire que l’on trouve consacré dans la jurisprudence HUGLO 1982  un acte administratif est exécutoire dans la mesure où il modifie par lui-même l’ordre juridique. L’administration dispose en effet du privilège du préalable et en vertu de celui-ci ses décisions produisent des effets par elles-même. Elles modifient l’ordonnancement juridique immédiatement. Dès qu’elle intervient, le particulier visé se trouve titulaire de droits ou d’obligations nouvelles. Cela signifie que la décision administrative bénéficie, avant tout contrôle du juge, d’une présomption de conformité au droit. Dans la décision HUGLO, le privilège du préalable est considéré comme la règle fondamentale du droit public (= présomption de conformité au droit). Pour faire tomber cette présomption de légalité il faut s’adresser au juge administratif. Le recours n’est pas suspensif sauf avis contraire du juge donc tant que le juge n’a pas prononcé l’illégalité de la mesure, elle produit ses effets. Le privilège du préalable est une règle fondamentale du droit public qui est lié à l’effet particulier de la décision administrative. Elles sont exécutoires car dès qu’elles sont produites, elles créent des effets.

B – Les types de décisions exécutoires

Parmi les actes décisoires, on oppose classiquement un acte règlementaire et acte non règlementaire ou individuel. Un acte règlementaire est celui qui pose une règle générale et impersonnelle. L’acte non règlementaire concerne une ou plusieurs personnes nominativement désignées dans l’acte. La différence est qualitative et non quantitative.

Un acte règlementaire peut produire des effets juridiques sur des milliers de personnes voire des millions. L’exemple le plus courant est le code de la route. Il peut aussi produire des effets juridiques sur une seule personne (ex : décret qui fixe le statut d’un Président d’honneur de l’assemblée nationale). Il n’y a pas de personne nominativement désignée mais une seule personne va voir sa situation juridique modifiée par l’intervention de ce décret. Ces deux actes ont en commun qu’ils disposent par voie générale et impersonnelle et ne désigne aucun destinataire nominativement. Est-ce que les ministres disposent d’un pouvoir règlementaire ? En principe non, sauf notamment en tant que chef de service (JAMART 1936).

Un acte non règlementaire peut concerner une seule personne ; c’est le cas du décret de nomination d’un fonctionnaire mais peut aussi concerner plusieurs personnes ; c’est le cas d’une liste de personnes admises à un concours qui contient des destinataires nominativement désignés. Dans ce cas là, la décision est créatrice de droit. Il existe également des décisions individuelles non créatrices de droit. Cette distinction a des conséquences sur le régime de ces actes notamment concernant les mesures de publicité et les règles qui gouvernent leur disparition (retrait/abrogation).

Dans la pratique, on a vu se développer une troisième catégorie : des actes ni règlementaires ni individuels et qui édictent des normes qui concernent des opérations ou situations particulières. Ex : déclaration d’utilité publique dans le cadre d’une procédure d’expropriation.