2.4. Штрафы в системе управления природопользованием и охраной окружающей среды

Штрафы являются одной из распространенных мер воздействия в экологических составах правонарушений. Наиболее широкое распространение штрафные санкции имеют как вид административно-правовой и в более редких случаях – уголовной ответственности за экологические правонарушения. В соответствии с нормами административного права наложение штрафа не освобождает виновных от обязательства возмещения причиненного вреда, т.е. штрафы сами по себе являются мерой наказания, а не компенсации. Поэтому сумма штрафа теоретически может превышать причиненный вред, но практически бывает значительно меньше его, или штраф налагается при отсутствии какого-либо фактического вреда, лишь по факту самого правонарушения.

Практически все законодательные акты Российской Федерации в облас­ти экологического, земельного, водного, лесного права, а также санитарное законодательство, имеющее особое значение для обеспечения экологи­ческой безопасности населения, содержат разделы или главы, определяю­щие штрафные санкции за соответствующие правонарушения.

Вплоть до 2002 г. во многих законодательных актах непосредственно указывались размеры штрафов (с дифференциацией по субъектам правонарушений) и органы (или должностные лица), уполномоченные налагать указанные штрафы. Это было обусловлено отсутствием соответствующих норм административного права, поскольку длительное время продолжал действовать Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. Кроме того, по старому Кодексу об административных правонарушениях, унаследованному от советского периода, штрафы могли налагаться только на граждан и должностных лиц, в то же время юридические лица и индивидуальные предприниматели как субъекты правонарушений в кодексе не были представлены.

В настоящее время в законодательных актах в сфере природопользования и охраны окружающей среды конкретные размеры штрафов не указаны, а приводится отсылка на соответствующие нормы административного права. С 1 июля 2002 г. введен Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.01 г. № 195-ФЗ, который представляет собой принципиально новый законодательный акт и устанавливает исчерпывающий перечень видов административных наказаний и правил их применения, порядок производства по делам об административных правонарушениях (в том числе в области охраны окружающей природной среды и природопользования), содержит много новых норм и положений, разработанных с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, действующей Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Новым Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность граждан, должностных лиц и юридических лиц. При этом назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за это же правонарушение виновное физическое лицо, равно как и при­влечение к административной ответственности физического лица не освобождает от ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Должностные лица подлежат административной ответственности в слу­чае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом к должностным лицам по закону относятся не только лица, осуществляющие функции представителя власти, руководители и другие работники органов и организаций, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, но лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, т.е. индивидуальные предприниматели.

Правовые нормы, определяющие штрафные санкции за нарушение экологических требований и требований рационального использования природных ресурсов, содержатся в главе 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природо­пользования», а нормы, определяющие полномочия государственных органов и должностных лиц по наложению штрафов, – в главе 23 «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». По своему содержанию глава 8 отра­жает составы административных правонарушений, обеспечивающие экологическую безопасность населения и охраняющие от нарушений природные объекты и комплексы.

Хотя глава 8 (как и все главы Кодекса об административных правонарушениях) не имеет внутренних подразделов, в ней можно условно выделить несколько последовательно изложенных групп статей, содержащих нормы:

– общего назначения (ст. 8.1–8.5);

– обеспечивающие охрану и рациональное использование земель (ст. 8.6–8.8);

– обеспечивающие охрану и рациональное использование недр (ст. 8.9–8.11);

– обеспечивающие охрану и рациональное использование водных объектов (ст. 8.12–8.20);

– обеспечивающие охрану атмосферного воздуха (ст. 8.21–8.23);

– обеспечивающие охрану и рациональное использование лесного фон­да и лесов, не входящих в лесной фонд (ст. 8.24–8.32);

– обеспечивающие охрану и рациональное использование ресурсов жи­вотного и растительного мира (ст. 8.33–8.38);

– охраняющие природные объекты и природные комплексы на особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39);

– охраняющие окружающую среду от воздействия на гидрометеорологические и геофизические процессы (ст. 8.40).

Большинство составов административных правонарушений в главе 8 содержит нормы, отсылающие к действующим правилам, требования которых нарушаются. Такие правила содержатся в федеральных законах, постановлениях Правительства, нормативно-правовых актах, представлен­ных приказами и постановлениями министерств и ведомств, обязательными к применению. Сводный перечень основных статей главы 8 Кодекса об административных правонарушениях, регламентирующих штрафы за правонарушения в области природопользования и охраны окружающей среды с указанием размеров штрафов, кратных (за отдельными исключениями) минимальным размерам оплаты труда, и органов, наделенных пол­номочиями налагать эти штрафы, представлен в табл. 1.

Самостоятельную группу составляют правонарушения в области природопользования, связанные с самовольным занятием природных объектов, под которыми понимается овладение природным объектом и его использование без соответствующего разрешения компетентных органов го­сударства. Порядок выделения природных объектов в собственность, владение, пользование, аренду, получения лицензий на использование природных ресурсов регулируется природно-ресурсным законодательством (включая Земельный, Лесной, Водный кодексы, Федеральные законы «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О живот­ном мире») и соответствующими подзаконными актами. Правовые нормы, определяющие штрафные санкции за нарушение этих законодательных и нормативно-правовых актов, содержатся в ст. 7.1–7.10 главы 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» Кодекса об административных правонарушениях (см. табл. 1).

Охрана окружающей среды, ориентированная прежде всего на обеспечение экологически благоприятных условий жизни населения (при существенно меньшем значении других направлений, например, сохранения биоразнообразия и т.п.), тесно связана с санитарным надзором в части обеспечения безопасной среды обитания для здоровья человека. Поэтому при использовании штрафных санкций для обеспечения экологической безопасности целесообразно учитывать возможность наложения штрафов за нарушения санитарного законодательства.

Правовые нормы, определяющие штрафные санкции за нарушение тре­бований санитарно-эпидемиологического благополучия населения, содержатся в ст. 6.3–6.5 главы 6 «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность» (см. табл. 1). Особого внимания заслуживает ст. 63 «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов», поскольку именно санитарные правила и нормативы (СанПиНы) во многих случаях являются реальной основой для конкретизации норм экологического права (в частности, Федеральных законов «Об отходах производства и потребления», «Об охране атмосферного воздуха») и соответствующих подзаконных актов.

Таблица 1