Вопросы к разделу 5

1. Каковы предпосылки применения соглашений о разделе продукции в России?

2. Какие основные модели соглашений о разделе продукции существуют в мировой практике?

3. Какие федеральные законы регламентируют отношения при заключении, выполнении и прекращении действия соглашения о разделе продукции?

4. Кто по закону является «сторонами» в соглашениях о разделе продукции?

5. Какие гарантии предусмотрены для инвестора при выполнении соглашения о разделе продукции?

6. При каких обстоятельствах по закону участки недр могут быть включены в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции?

7. Какова последовательность процедур подготовки и подписания соглашений о разделе продукции?

8. Какие схемы раздела продукции при выполнении соглашения о разделе продукции предусмотрены российским законодательством?

9. Что понимают под компенсационной продукцией в соглашениях о разделе продукции?

10. Какие налоги уплачивает инвестор по основной схеме раздела продукции при выполнении соглашений о разделе продукции?

Раздел 6. Экологический менеджмент и экологический аудит в управлении природопользованием и охраной окружающей среды

Переход на рыночные отношения в экономике России и ориентация многих предприятий на внешние рынки определяет актуальность приме­нения общепринятых в мировой практике инструментов управления ох­раной окружаюшей среды – экологического менеджмента, экологического аудита и экологической сертификации, которые могут представлять инте­рес и для отечественной практики государственного регулирования при­родопользованием.

6.1. Основы экологического менеджмента

Экологический менеджмент – относительно новое явление в мировом хозяйстве, которое возникло в 90-х годах усилиями Международной ор­ганизации по стандартизации (ISO) как конкретная мера по реализации на уровне предприятий концепции устойчивого развития, разработанной, как известно, Международной комиссией ООН по окружающей среде и раз­витию и принятой мировым сообществом в качестве базовой идеологии в области ресурсопотребления и охраны окружающей среды.

Всеобщее признание экологических приоритетов привело к тому, что экологический фактор в последние годы стал приобретать все более важное значение в экономических отношениях, обеспечении международной кон­курентоспособности и благоприятного имиджа фирм-товаропроизводителей.

Требования ужесточения учета экологических факторов и ограничений в процессе инвестирования, строительства, эксплуатации и ликвидации производств обуславливают активизацию природоохранной деятельности на предприятиях и в организациях, разработки ими экономической политики и других мер для создания благоприятных экологических условий. Это само по себе очень важно для совмещения текущих финансовых интересов отдельных товаропроизводителей и долгосрочных экологических интересов общества в целом, но недостаточно для реального поддержания благоприятного состояния окружающей среды, поскольку формирует лишь внешние ограничения в области техногенного воздействия на окружающую среду, не затрагивая внутренних предпосылок и условий экологизации производства на предприятии.

Большинство предприятий осуществляют контроль своей деятельности в области охраны окружающей среды, но такой контроль является внутренней деятельностью и не может считаться достаточным для обеспечения уверенности в том, что деятельность предприятий в полной мере соответствует требованиям экологической безопасности. Для обеспечения гарантированного уровня природоохранной деятельности, соответствующего международным требованиям и требованиям национального законодательства, необходимы построенные по определенным принципам струк­турированные системы управления охраной окружающей среды, которые должны быть интегрированы в общую деятельность по административному управлению, обеспечивающую конкурентоспособность продукции, фи­нансовую стабильность и достижение других целей экономического благополучия предприятий в условиях открытой рыночной экономики. Причем такие системы должны быть достаточны для обеспечения уверенности в том, что деятельность предприятий не только в настоящее время в полной мере соответствует, но и в перспективе будет соответствовать тре­бованиям экологической безопасности, т.е. они должны гарантировать ус­тойчивое развитие предприятий с точки зрения воздействия на окружающую среду.

Именно такие системы предусмотрены международными стандартами ИСО серии 14000, разработанными Международной организацией по стан­дартизации в соответствии с требованиями ООН относительно охраны окружающей среды и принятыми в качестве национальных стандартов России.

В Российской Федерации первыми были приняты и введены в действие Постановлением Госстандарта России от 21.10.98 г. № 378 следующие стандарты:

– ГОСТ Р ИСО 14001-98. «Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению»;

– ГОСТ Р ИСО 14004-98. «Системы управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования»;

– ГОСТ Р ИСО 14010-98. «Руководящие указания по экологическому аудиту. Основные принципы»;

– ГОСТ Р ИСО 14011-98. «Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружающей средой»;

– ГОСТ Р ИСО 14012-98. «Руководящие указания по экологическому аудиту. Квалификационные критерии для аудиторов в области экологии».

В 1999 г. были приняты и введены в действие стандарты ГОСТ Р ИСО 14040-99 «Управление окружающей средой. Оценка жизненного цикла. Принципы и структура» и ГОСТ Р ИСО 14050-99 «Управление окружающей средой. Словарь» (Постановление Госстандарта России от 22.02.99 г. № 45), а также ГОСТ Р ИСО 14020-99 «Экологические этикетки и декларации. Основные принципы» (Постановление Госстандарта России от 27.12.99 г. № 716-ст), в 2000 г. – ГОСТ Р ИСО 14041-2000 «Управление окружающей средой. Оценка жизненного цикла. Определение цели, области исследования и инвентаризационный анализ» (Постановление Госстандарта России от 4.09.2000 г. № 212-ст). Позже принимались и другие стандарты ГОСТ Р ИСО серии 14000.

Эти стандарты направлены на обеспечение предприятий и организаций такими элементами эффективной системы управления охраной окружающей среды, которые могут применяться вместе с другими требования­ми к административному управлению для оказания помощи в достижении экономических целей с учетом требований охраны окружающей среды. При этом стандарты ИСО серии 14000 обеспечивают распространение об­щих критериев и нормативных процедур для оценки систем управления охраной окружающей среды и их соответствия экологическим требованиям, принятым в промышленно развитых странах, что особенно важно с учетом развития мирохозяйственных связей и ориентации предприятий на мировые рынки.

Базовым международным стандартом ИСО серии 14000 является стандарт 14001, который содержит общие требования и руководящие указания по системе управления охраной окружающей среды. В оригинале этот стандарт имеет наименование «Environmental management system», которое буквально переводится как «система управления охраной окружающей среды» или как «система экологического управления». Учитывая, что в нашей стране имеется собственная система управления охраной окружающей среды на предприятиях, основанная на национальных нормативно-правовых документах и сложившейся практике, представляется целесообразным использовать неполный перевод наименования стандарта и применять понятие «система экологического менеджмента».

Исходя из этого, экологический менеджмент может быть определен как стандартизированная система управления охраной окружающей среды на предприятии, основанная на положениях международных стандартов ИСО 14000 и обеспечивающая устойчивое развитие этого предприятия с учетом требований рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности.

Основной целью стандарта ИСО 14001 является оказание содействия предприятиям в создании системы управления природоохранной деятельностью, сбалансированной с их экономическими интересами. При этом, в отличие от неутвержденных официально рекомендаций и указаний по улуч­шению управления охраной окружающей среды на предприятии, стандарт ИСО 14001 содержит положения, устанавливающие требования к сертификации или самостоятельному заявлению организации о состоянии ее системы управления окружающей средой. Демонстрация успешного применения стандарта может быть использована организацией для того, чтобы убедить заинтересованные стороны в действенности ее системы уп­равления окружающей средой.

Общие требования к системе экологического менеджмента основаны на концепции, предусматривающей периодическое проведение организацией анализа и оценки системы управления охраной окружающей среды в целях определения возможностей для ее улучшения. Результатом совершенствования системы должно быть постоянное улучшение экологических показателей, для чего предлагается модель управления, содержащая пять основных элементов: экологическую политику, планирование, внедрение и функционирование, проведение проверок и корректирующие действия, анализ со стороны руководства (рис. 2).

Реализация указанной модели позволяет организации решать ряд конкретных задач управления охраной окружающей среды, в частности: выявлять экологические аспекты с учетом прошлой, текущей или планируемой деятельности организации, идентифицировать нормативно-правовые требования; устанавливать экологическую политику и разрабатывать струк­туры и программы ее внедрения, а также обеспечивать способности системы адаптироваться к изменяющимся обстоятельствам.

В методологическом отношении структура построения систем управления охраной окружающей среды в соответствии с требованиями стандарта ИСО 14001 не является оригинальной и основана на подходах, принятых в более ранних международных стандартах по системам управления качеством (ИСО серии 9000).

Стандарты по системам качества применяются во многих странах более 15 лет (в СССР с 1988 г. в качестве национальных стандартов ГОСТ 40.9001-88, ГОСТ 40.9002-88, ГОСТ 40.9003-88, в России новых версий с 1996 г. – ГОСТ Р ИСО 9001-96, ГОСТ Р ИСО 9002-96, ГОСТ Р ИСО 9003-96 и новейших версий с 2001 г. – ГОСТ Р ИСО 9001-2001 и ГОСТ Р ИСО 9004-2001). Это в сочетании с другими факторами способствовало решению проблем радикального улучшения качества продукции. Успешное применение стандартов по системам качества с точки зрения достижения поставленных целей (в данном случае гарантированного уровня качества продукции в рыночных условиях производства) по существу и стало основным импульсом к разработке стандартов ИСО серии 14000.

П остоянное улучшение
4.6. Анализ со стороны руководства						4.2. Экологическая политика
4.5. Проведение проверок и корректирующие действия						4.3. Планирование
4.5.1. Мониторинг и изменения							4.3.1. Экологические аспекты
4.5.2. Несоответствия, корректирующие и предупреждающие действия							4.3.2. Законодательные и другие требования
4.5.3. Зарегистрированные данные							4.3.3. Цели и задачи (целевые и плановые показатели)
4.5.4. Аудит систем экологического менеджмента							4.3.4. Программы управления охраной окружающей среды
4.4. Внедрение и функционирование
	4.4.1. Структура и ответственность
	4.4.2. Обучение, осведомленность и компетентность
	4.4.3. Связи
	4.4.4. Документирование системы экологического менеджмента
	4.4.5. Управление документацией
	4.4.6. Управление процессами
	4.4.7. Подготовленность к аварийным ситуациям

Рис. 2. Модель системы экологического менеджмента (с указанием ее элементов и номеров пунктов по стандарту ИСО 14001)

Стандарты как серии 9000, так и серии 14000 являются общими и не зависят от конкретной отрасли промышленности или сектора экономики. На разработку и внедрение систем управления в соответствии с этими стандартами оказывают влияние специфика потребностей каждой организации, ее конкретные задачи, применяемые процессы и практический опыт. Вместе с тем, заложенные в стандартах базовые принципы формирования систем управления на предприятии делают эти стандарты достаточно универсальными. Стандарты ИСО серии 14000 (как и серии 9000) не содержат каких-либо количественных значений показателей, выполнение которых свидетельствовало бы о достижении организацией или предприятием конечных целей управления, а ориентированы на требования национальных законодательств и нормативно-правовой базы. При этом предполагается, что выполнение установленных в национальных правовых актах требований и норм является обязательным и минимально необходимым условием для признания систем управления на предприятии со­ответствующими требованиям стандартов ИСО серии 14000, но недостаточным для их развития.

Первостепенное значение для внедрения всех элементов системы экологического менеджмента является разработка экологической политики организации. В соответствии с определением, установленным стандартом ГОСТ Р ИСО 14050-99 «Управление окружающей средой. Словарь», экологическая политика – это заявление организации о своих намерениях и принципах, связанных с ее общей экологической эффективностью, которое служит основанием для действия и установления целевых и плановых экологических показателей. Необходимость разработки экологической политики закреплена в ГОСТ Р ИСО 14001-98 (п. 4.2).

Экологическая политика предприятия направляет и стимулирует внедрение и совершенствование системы управления охраной окружающей среды с целью улучшения ее функционирования и обеспечения возможности оптимизации показателей состояния окружающей среды. Политика формирует базу, на основе которой организация определяет свои цели и задачи в области охраны окружающей среды. Экологическая политика должна быть достаточно ясной для ее восприятия внутренними и внешними заинтересованными сторонами, область ее применения должна легко определяться. При этом должны быть предусмотрены периодический анализ и пересмотр политики в целях отражения в ней изменившихся условий и новой информации.

Важнейшим условием успешного функционирования системы экологического менеджмента является планирование.

В нашей стране планирование как функция управления (в том числе и охраной окружающей среды) имеет давние традиции и устоявшуюся прак­тику. Каждое крупное предприятие, оказывающее вредное воздействие на природную среду, осуществляет разработку экологических программ и пла­нирует их поэтапную реализацию исходя из своих финансовых возможностей, а также выполняет процедуры их одобрения государственными природоохранными органами. Поэтому внедрение процедур планирования сис­темы экологического менеджмента предполагает прежде всего адаптацию существующей практики планирования охраны окружающей среды на предприятиях к требованиям стандартов ИСО серии 14000.

В соответствии с этими требованиями планирование системы экологического менеджмента в организации должно включать определение экологических аспектов своей деятельности, установление соответствия деятельности организации законодательным и другим требованиям в области охраны окружающей среды, формирование целевых и плановых экологических показателей организации, а также разработку программ управления охраной окружающей среды.

Среди этих направлений особо следует выделить установление соответствия деятельности организации требованиям законодательных актов и другим требованиям в области охраны окружающей среды, что непосредственно отвечает национальным экологическим интересам.

В соответствии с требованиями стандарта ГОСТ Р ИСО 14001-98 орга­низация должна устанавливать и поддерживать в рабочем состоянии процедуры идентификации требований законодательных актов и других требований и получения доступа к тем требованиям, которые применимы к экологическим аспектам деятельности организации, выпуску продукции или оказанию услуг. Для этого необходимо ведение реестра законодатель­ных и других требований, что предполагает наличие процедуры регистрации всех этих требований.

Внедрение и функционирование системы экологического менеджмента в соответствии с требованиями стандарта ГОСТ Р ИСО 14001-98 должно осуществляться по следующим основным направлениям: организационная структура и ответственность (п. 4.4.1); обучение персонала и обеспечение его осведомленности и компетентности (п. 4.4.2); установление связей (п. 4.4.3); документирование системы управления охраной окружающей среды и управление документацией (п. 4.4.4 – п. 4.4.5); управление операциями (п. 4.4.6) и обеспечение подготовленности к аварийной ситуациям (п. 4.4.7). В этом блоке элементов особо следует отметить элементы «Документирование системы управления охраной окружающей среды» и «Управление документацией». Очевидно, что документация име­ет большое значение в любой системе управления, в том числе управления охраной окружающей среды. Система является достаточно формализованной и контролепригодной лишь в том случае, если она полностью документирована. При полной документированности системы управления каждое заинтересованное лицо может убедиться в целесообразности проводимого мероприятия и таким образом создается атмосфера доверия. На­пример, если произошел несчастный случай или возникла аварийная ситуация, то доказательства того, что со стороны служб, отвечающих за бе­зопасность, были приняты все предупредительные меры, могут быть официально представлены лишь в случае, если эти меры были задокументированы.

В соответствии с требованиями стандарта ГОСТ Р ИСО 14001-98 организация должна устанавливать состав информации по системе управления, актуализировать ее и хранить. В общем виде информация (на бумажном или электронном носителе) должна описывать основные элементы системы управления охраной окружающей среды, а также обеспечивать ссылку на соответствующую документацию. Документирование системы управления охраной окружающей среды должно быть достаточным для описания основных элементов и их взаимодействия, а также для обеспечения получения подробной информации о работе отдельных элементов системы.

Действенность системы экологического менеджмента определяется ее обеспеченностью средствами эффективного контроля за соответствием деятельности организации экологическим требованиям и возможностью своевременного осуществления корректирующих действий при выявлении несоответствий, т.е. гибкостью реагирования на отклонения в параметрах системы. В противном случае система управления охраной окружающей среды даже при наличии обоснованной природоохранной политики, планирования и внедрения оказывается неспособной гарантировать снижение уровня воздействия организации на окружающую среду.

Проведение проверок и корректирующие действия как элемент модели постоянного улучшения системы управления окружающей средой в соответствии с требованиями стандарта ГОСТ Р ИСО 14001-98 должны включать мониторинг и измерения (п. 4.5.1), выявление несоответствий системы и корректирующие действия (п. 4.5.2), регистрацию данных (п. 4.5.3) и собственно проверки (аудит) системы управления окружающей средой (п. 4.5.4).

Особое место в экологическом менеджменте занимает экологический аудит. В соответствии с требованиями стандарта ГОСТ Р ИСО 14001-98 организация должна устанавливать и поддерживать в рабочем состоянии программу и процедуры периодических аудитов системы управления охраной окружающей среды с целью определения соответствия системы запланированным мероприятиям, уровня реализации и поддержания ее в рабочем состоянии, а также представления руководству информации о результатах проверки. Программа аудита должна основываться на анализе значимости влияния проверяемой деятельности организации на окружающую среду и результатах предыдущих проверок. Для полноты процедуры проверки в программу аудита целесообразно включать область распространения проверки, периодичность и методологию ее проведения, а также ответственность и требования к проведению аудитов и регистрацию результатов.

Вопросы экологических проверок являются наиболее разработанными и регламентированы специальными стандартами ГОСТ Р ИСО 14010, 14011, 14012-98. При этом экологический аудит может независимо от формирования системы экологического менеджмента быть инструментом управления, что требует рассмотрения связанных с этим особенностей. Поэтому вопросы проведения экологического аудита отражены более по­дробно в разделе 6.2.

Особое значение для поддержания эффективности и постоянного улуч­шения системы экологического менеджмента имеет контроль, оценка и анализ этой системы со стороны руководства организации. Данный элемент системы экологического менеджмента в практически неизменном виде заимствован из систем управления качеством (ГОСТ Р ИСО 9001-96), где этот элемент совместно с политикой в области качества включен в блок «Ответственность руководства», что подчеркивает необходимость самого активного участия высшего руководства организации в обеспечении успешного функционирования системы.

В системе экологического менеджмента в большей степени, чем системы качества, демонстрирующей цикличность процесса усовершенствования управления, анализ со стороны руководства выделен в самостоятель­ный блок, который является завершающим в модели управления охраной окружающей среды (п. 4.6). Согласно требованиям стандарта ГОСТ Р ИСО 14001-98 высшее руководство организации должно анализировать систему управления охраной окружающей среды через установленные им промежутки времени, с тем чтобы обеспечить ее постоянную пригодность, адекватность и эффективность. Процесс анализа со стороны руководства должен обеспечивать сбор информации, необходимой для проведения оцен­ки системы.

Конечной целью анализа системы экологического менеджмента является реализация концепции постоянного улучшения (см. рис. 1).

Несмотря на весьма короткий период внедрения систем экологического менеджмента и отсутствие прямых рыночных стимулов, общее число предприятий, получивших сертификат на соответствие своих систем экологического менеджмента международному стандарту ISO 14001:1996 в целом по мировому хозяйству составляет около 40 тысяч. Ведущее место в региональной структуре сертифицированных предприятий принадлежит Европе, страны которой были инициаторами унификации систем управления охраной окружающей среды на предприятиях и их сертификации, что закономерно в связи с высоким уровнем экологического сознания и со спецификой природоохранного регулирования в европейских странах. Еще до принятия международного стандарта ISO 14001:1996 в Европейском сообществе была предложена схема управления охраной окружающей среды и проведения экологических аудитов независимыми экспертами – «ЕМАS» («Economy Management and Audit Scheme»).

В России стандарты ISO серии 14000 начали вводиться в качестве национальных с 1999 г. В Национальном плане действий по охране окружающей среды в России на 1999–2001 гг. намечалась подготовка специального Постановления Правительства РФ о внедрении стандартов ISO серии 14000, но по ряду причин оно не было подготовлено.

Фактически сертификация предприятий на соответствие требованиям ISO 14001 на добровольной основе в России начала проводиться с 2000 г.

Основным стимулом к внедрению систем управления охраной окружающей среды на отечественных предприятиях в настоящее время стала заинтересованность в отношениях с зарубежными партнерами, развитие которых существенно облегчается при наличии у предприятия сертифицированной системы управления охраной окружающей среды или хотя бы заключения по итогам экологического аудита для получения сертификата в перспективе. Это особенно значимо при заинтересованности в получении иностранных инвестиций или кредитов.

Кроме того, сертифицируются предприятия с иностранным капиталом, что является реализацией корпоративной политики зарубежных компаний, владеющих этими предприятиями. Например, дочерняя компания «SGS-восток-лимитед» швейцарской системы SGS реализует в 2003 г. программу подготовки и проведения добровольной сертификации систем экологического менеджмента одиннадцати расположенных в России заводов «Соса-Соlа», принадлежащих ООО «Coca-Cola HBS Eurasia». При этом особое внимание уделяется неукоснительному соблюдению многочисленных и достаточно жестких требований российского природоохранного законодательства.

Однако случаи сертификации систем экологического менеджмента остаются в России единичными. В 2002 г. фактическое число сертифицированных предприятий на соответствие требованиям ISO 14001:1996 и ГОСТ Р ИСО 14001-98 не превышало 30. К числу систем сертификации экологического менеджмента, активно осуществляющих деятельность в России, относятся SGS (Швейцария), BVQI (Франция), DNV (Норвегия), TUV (Германия), а также отечественный орган по сертификации систем управления охраной окружающей среды Всероссийского научно-исследо­вательского института сертификации (ВНИИС) Госстандарта России. Отвечая в первую очередь требованиям мирового рынка, сертификация систем экологического менеджмента через реализацию отдельных положений стандарта ISO 14001 направлена на решение национальных экологических проблем по крайней мере в той мере, в какой они отражены в национальном законодательстве. Кроме того, обеспечение высокой степени управляемости производственных процессов и тотальный экологический контроль способствуют предупреждению серьезных экологических инцидентов.

В связи с этим, представляется целесообразным дальнейшее развитие отечественной нормативной базы систем управления охраной окружающей среды и создания нормативного обеспечения аудита этих систем.

Необходимо широкое распространение информации о системе управления охраной окружающей среды, поскольку многие потенциально заинтересованные предприятия не имеют достаточных сведений об условиях и возможных преимуществах внедрения стандартов ГОСТ Р ИСО серии 14000.

На региональном и локальном уровнях местными властями могут быть предприняты дополнительные действия для позитивной мотивации внедрения систем управления охраной окружающей среды на основе стандарта ГОСТ Р ИСО 14001-98, включая обеспечение определенных преимуществ предприятиям при выделении субсидий на природоохранные цели из средств региональных и местных бюджетов и целевых бюджетных фондов, частичное финансирование пилотных проектов по внедрению стандартов ИСО серии 14000 и, безусловно, оказание финансовой и иной поддержки образовательной деятельности в части распространения знаний по системам управления охраной окружающей среды на предприятиях. Это, в конечном счете, будет способствовать улучшению имиджа всего промышленного комплекса в регионе и повышению его инвестиционной привлекательности.