Висновки

Розвиток самоврядних структур сучасного суспільства справедливо вважається одним із явних та основних показників та індентифікаторів демократії. У цьому контексті місцеве самоврядування виступає як феноменальний прояв локальної демократії в недержавній формі її становлення, здійснення та розвитку, в рамках якої представлені та реалізуються інтереси територіальних громад, наділених правом самостійно вирішувати різні питання місцевого значення.

Важливу роль у розвиткові місцевого самоврядування та його системі в Україні відіграє ефективна організація та функціонування міського місцевого самоврядування.

Питання, що стосуються правового статусу міського голови, який виступає головною посадовою особою міської територіальної громади, є ключовими в процесі становлення та розвитку інституту місцевого самоврядування, особливо в контексті здійснення адміністративно-територіальної реформи, складовою частиною якої виступає реформа місцевого самоврядування. Саме розвиток інституту місцевого самоврядування, а також його колегіальних та одноосібних органів сприятиме зміцненню основ місцевої демократії, політичній структуризації соціуму на локальному рівні, формуванню громадянського суспільства, створенню умов для забезпечення життєвих інтересів, соціального захисту населення, забезпеченню захисту та реалізації прав і свобод громадян.

Виходячи з того, що первинним суб’єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, недооцінка ролі її виборної головної посадової особи, яка виражає волю всієї територіальної громади і фактично здійснює публічну самоврядну (муніципальну) владу від її імені, за її дорученням та в її інтересах, автоматично призведе до необґрунтовано заниженої оцінки процесів самоврядування та саморегуляції, що відбувається в соціумі сучасної України.

Здійснене комплексне дослідження дає підставу для таких висновків:

1. Під правовим статусом суб’єктів місцевого самоврядування слід розуміти сукупність їх прав і обов’язків, які визначаються Конституцією України, Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні”, іншими законами та нормативно-правовими актами. У той же час у науці конституційного права відбуваються активні процеси щодо формування та вироблення відповідних законопроектних пропозицій стосовно вдосконалення правового статусу суб’єктів місцевого самоврядування.

2. Міський голова є одноосібним суб’єктом, який відповідно до законодавства покликаний здійснювати реалізацію публічної самоврядної (муніципальної) влади. Обрання цієї посадової особи прямим, загальним, рівним голосуванням членами територіальної громади свідчить про його важливе місце не тільки в системі місцевого самоврядування, але й у механізмові його реалізації. У цьому аспекті доцільно термінологічно розмежовувати вказані інституції, назвавши суб’єкта одноосібної інституції здійснення публічної самоврядної (муніципальної) влади не головою, а – главою. Уявляється також необхідним введення до профільного виборчого законодавства України та застосування до кандидатів на посаду міського голови освітнього цензу, а також цензу, пов’язаного з попереднім перебуванням кандидатом на керівних посадах. І це обґрунтовується, перш за все, тим, що ситуація, коли за допомогою сучасних виборчих процедур, що є далекими від досконалості, керівництва міської територіальної громади може дійти людина, що не має уявлення про закономірності, методологію, зміст і форми управлінської діяльності та функціонування міського співтовариства, є цілком реальною.

3. Роль міського голови у становленні та розвиткові публічної самоврядної (муніципальної) влади перманентно зростає, оскільки відповідно до Конституції України він може робити реальний позитивний вплив на міську раду (система „сильний голова – слабка рада”) та її виконавчі органи, перш за все, через формування та практичну реалізацію муніципальної політики на території міської територіальної громади.

4. Міський голова в системі органів місцевого самоврядування посідає одне з центральних місць як у статутарному, так і в функціональному аспектах, оскільки він є головною посадовою особою міської територіальної громади, що виступає як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, нею утворений (що конституюється) та контрольований (підзвітний). Він виступає сполучною ланкою між усіма елементами системи місцевого самоврядування, забезпечує координацію діяльності всієї цієї локальної системи щодо вирішення питань місцевого значення, як у контексті її позитивної реалізації, так і в контексті перспективної (можливої) юридичної відповідальності за невчасну або неналежну практичну реалізацію об’єктного складу місцевого самоврядування.

5. Інститути одноосібних органів (державних органів та органів місцевого самоврядування) відіграють вагому роль у формуванні України як демократичної держави, оскільки вони, по-перше, наділені державними владними повноваженнями та власною компетенцією, що реалізовується на локальному рівні; по-друге, їх основним телеологічним призначенням виступає діяльність з реалізації як загальнодержавних, так і місцевих програм соціально-економічного та культурного розвитку; по-третє, ці органи в процесі своєї діяльності сприяють визнанню, дотриманню, захисту та охороні прав і свобод людини і громадянина; по-четверте, їх діяльність сприяє створенню на території держави і території функціонування конкретної територіальної громади режиму законності. Конституційна реформа кінця 90-х рр. минулого століття в Україні сприяла законодавчій легалізації та правовій регламентації одноосібних інститутів влади та місцевого самоврядування (Президента, Генерального прокурора, голови місцевої державної адміністрації, сільського, селищного, міського голови). Проте із прийняттям Конституції України 1996 р. ці процеси не завершилися, а одержали новий заряд інтенсифікації у контексті продовження удосконалення конституційного ладу та інших конституційних інститутів України. Це торкається, у першу чергу, модифікації повноважень одноосібних державних органів та органів місцевого самоврядування.

6. Аналіз основних напрямів і видів муніципальної діяльності міського голови щодо вирішення питань місцевого значення свідчить про те, що він бере активну участь у здійсненні всіх функцій і повноважень місцевого самоврядування. Онтологічний аналіз характеру функцій міського голови свідчить про те, що йому належить вирішальна роль в управлінні всіма сферами місцевого життя (політичною, економічною, соціальною, культурною, екологічною та ін.). У створенні теоретичної моделі функцій міського голови важливе процесуальне та інституційне значення займає дослідження його технологічних функцій, які „обслуговують” усі сфери місцевого життя і тому тільки за їх допомогою можливе ефективне вирішення основних питань місцевого значення, від чого залежить стабільне функціонування міської територіальної громади. Здійснення всіх охарактеризованих у роботі функцій міського голови є необхідною умовою для ефективного функціонування не тільки інституту міського голови, виступаючого як головною посадовою особою територіальної громади, так і усього інституту місцевого самоврядування в цілому. Здійснена класифікація свідчить, що такі функції не існують окремо, „ізольовано” одна від одної, а складають упорядковану систему, в який кожній функції відведені належні лише їй місце та роль; розглядати їх необхідно комплексно, інакше втрачатиметься не тільки аксіологічна цілісність, але внаслідок цього буде втрачено зміст існування, призначення самих функцій.

7. Здійснений аналіз повноважень міського голови у різних сферах функціонування територіальної громади та формованих нею органів дає можливість використовувати такі групи повноважень цієї виборної посадової особи:

- організаційні повноваження, що пов’язані з організацією роботи міської ради та її виконавчого комітету (внутрішньоорганізаційно-правові повноваження);

- повноваження, пов’язані із забезпеченням реалізації міською територіальною громадою форм безпосереднього (прямого) волевиявлення (електорально-організаційні повноваження);

- повноваження у сфері розвитку території, на якій функціонує територіальна громада та здійснюється місцеве самоврядування, а також у сфері бюджету та фінансів (інституційно-організаційні повноваження);

- розпорядчі повноваження (управлінсько-організаційні повноваження);

- представницькі повноваження (репрезентативно-організаційні повноваження);

- повноваження у сфері забезпечення законності, охорони прав та свобод людини і громадянина на території міської територіальної громади (вітально-організаційні повноваження);

- повноваження щодо здійснення контролю з боку міської ради за діяльністю міського голови (реординарно-контрольні повноваження).

При цьому слід зазначити, що перелік повноважень міського голови не є вичерпним, оскільки зміна або виникнення нових предметів відання, тобто сфер соціального життя, в якому функціонує територіальна громада, відповідно, веде й до модифікації (зміни, розширення і т. ін.) повноважень головної посадової особи міської територіальної громади.

Подальша розробка, удосконалення функцій та повноважень міського голови в Україні, їх системне законодавче та нормативно-правове кодифікування, у чому існує об’єктивна необхідність, приведе не тільки до збагачення та вдосконалення його правового статусу, більш рельєфного його позначення та специфічної, відмінної від голів інших рівнів місцевого самоврядування нормативно-правової регламентації, але і до зміцнення всієї системи суб’єктів місцевого самоврядування, удосконалення їх правового статусу та правового становища і, перш за все, правового статусу міської територіальної громади, головною посадовою особою якої є міський голова.

8. Законодавство України містить та закріплює цілий ряд організаційно-правових форм діяльності міського голови, необхідних для здійснення його компетенційних повноважень. Основною організаційно-правовою формою діяльності міського голови є організація роботи міської ради та її виконавчого комітету. При цьому від спрямованості та цілей організаційно-правові форми діяльності міського голови можна поділити на загальні та конкретні, такі, що класифікуються залежно від суб’єктно-об’єктного складу та напрямів його діяльності.

У той же час, виходячи з різноманіття завдань, що вирішуються міським головою у різних сферах діяльності міської територіальної громади, можна говорити про існування багатьох критеріїв, що характеризують як саму організаційну діяльність міського голови у різних сферах місцевого життя, так і організаційно-правові форми такої діяльності, в яких вона відбувається, реалізується в процесі вирішення різноманітних питань місцевого життя. При цьому такими критеріями виступають: соціальний, інтелектуальний, економічний та процесуальний (процедурний). Сукупність критеріїв ефективності діяльності міського голови дає можливість з метою формування нових організаційно-правових форм використовувати метод імітаційно-рольового моделювання, що відображує не тільки якісну характеристику, але й, що вельми важливо, суб’єктивну (психологічну) та об’єктивну (онтологічну) сторони цієї діяльності.

9. У контексті підвищення ефективності організаційно-правових форм діяльності міського голови, появи нових форм актуалізується легалізація принципу взаємовідносин „мер – рада” в системі місцевого самоврядування. Слід зазначити, що такий принцип у законодавстві України дотепер не знайшов свого чіткого визначення, хоча можна сказати, що систематичний аналіз закріплених повноважень, найбільш наближується до системи: „сильний мер – слабка рада”, що, здається, є найбільш оптимальною формою взаємовідносин зазначених суб’єктів місцевого самоврядування.

10. Правові гарантії діяльності міського голови – це необхідні для реалізації його повноважень, закріплені в законодавчих та інших нормативно-правових актах, в тому числі й актах локального регулювання, організаційні можливості, компетенційні права та обов’язки, а також спеціальні процесуально-правові механізми, які у своїй сукупності забезпечують безперешкодну, реальну та ефективну участь головної посадової особи міської територіальної громади у процесі вирішення питань місцевого значення.

В Україні гостро відчувається дефіцит нормативно-правової бази у сфері правових гарантій сільських, селищних, міських голів. Його подоланню послужить внесення відповідних змін та доповнень до Закону України від 21 травня 1997 р. чи прийняття спеціального закону, регулюючого правовий статус сільських, селищних, міських голів, де були б детальніше регламентовані правові гарантії їх діяльності та відповідний процесуально-правовий механізм реалізації таких гарантій.

Відсутність ефективної системи гарантій охорони (захисту) прав сільських, селищних, міських голів призводить до того, що реалізація положень профільного закону щодо дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських голів, що обираються членами територіальної громади за рішенням сільської, селищної, міської ради або Верховної Ради України, не враховує позицію виборців і робить можливою наявність зловживань у цьому питанні з боку державних та самоврядних органів.

Вирішення цього, а рівно й інших організаційно-правових завдань, пов’язано з реалізацією ряду науково-практичних рекомендацій:

- необхідністю проведення широкої правової пропаганди ідей та практики місцевого самоврядування серед населення, залучення суспільних формувань, навчальних та наукових установ, для організації муніципальної просвітницької діяльності, з метою підвищення соціальної активності членів територіальних громад, вироблення у них активної життєвої позиції, а також формування у суспільній свідомості важливості ролі місцевого самоврядування у формуванні громадянського суспільства та правової демократичної державності;

- здійсненням організаційної діяльності щодо створення та якісного оновлення системи інформаційного забезпечення органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також створення відповідних інформаційних систем з надання та оцінки якості комунальних послуг, що надаються, членам територіальної громади;

- проведенням законопроектних та нормативно-проектних робіт із розробки нових та вдосконалення вже існуючих організаційно-правових та організаційно-процесуальних форм взаємодії органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб із судовими та правоохоронними органами;

- сприянню становлення співпраці органів місцевого самоврядування, їх асоціацій та інших об’єднань із відповідними міжнародними міжурядовими та неурядовими інституціями з питань обміну досвідом діяльності керівників органів місцевого самоврядування та вивченню позитивного досвіду такої діяльності;

- у контексті захисту прав сільських, селищних, міських голів доцільним уявляється створення незалежних однойменних асоціацій чи спеціальних секцій у вже існуючих асоціаціях органів місцевого самоврядування, які основний акцент у своїй роботі робили б на такий захист;

- здійснення науково-практичного моніторингу за процесами явочної та нормативно-правової регламентації повноважень міського голови на локальному рівні управління з метою підвищення якості законопроектних робіт.