Розділ 3 організаційно-правові форми та правові гарантії діяльності міського голови

3.1. Організаційно-правові форми діяльності міського голови

Становлення та розвиток організаційно-правових форм діяльності міського голови в Україні є актуальною теоретичною й прагматичною проблемою не тільки в становленні та функціонуванні цього інституту місцевого самоврядування, але й усієї системи локальної демократії, бо ці форми у своїй онтологічній основі мають індекс соціальної активності всієї міської територіальної громади, кожного мешканця міста, а також свідчать про реальний ступінь залучення населення до процесу самоврядування. Особливо яскраво, як уявляється, це кореспондує з реформою місцевого самоврядування, що проводиться в Україні, як складовою частиною державно-правової реформи.

Слід зазначити, що поняття „форма”, як правило, розглядається філософією в єдності зі „змістом”, при цьому перше визначається, насамперед, як зовнішній контур, зовнішній вид предмета, зовнішнє вираження якого-небудь змісту [233, с. 489]. Як уже було відзначено раніше „форма” та „зміст” – філософські категорії, які використовуються для опису відношення між схемою, способом організації речі та матеріалом, організованим, упорядкованим у цю річ [206, с. 491].

Теорія форми достатньо детально розроблялася, починаючи з античних часів Демокритом, Платоном, Аристотелем, а також філософами середньовіччя. Розглядали співвідношення форми та змісту і такі великі вчені як І. Кант у своєму творі „Критика чистого розуму” та Г. Гегель в „Науці логіки”. Вони сформували визначення форми, наближене до її сучасного розуміння. Так, І. Кант як початкову тезу обґрунтовує метафізичний відрив форми від змісту, одиничного від загального, явища від суті [106]. Г. Гегель, на відміну від І. Канта, обґрунтовує діалектичний взаємозв’язок форми із суттю та змістом [78]. А.М. Мінасян, аналізуючи гегелівське бачення цих категорій, писав, що єдність форми і матерії складає зміст і представляє щось зовнішнє по відношенню до нього. Під дією форми суть, яка за Г. Гегелем є дійсне буття, переходить у матерію, а матерія – у зміст. Матерія вступає під владу форми, і це є одне з визначень форми [149, с. 18-20].

Історична ретроспектива становлення філософського знання про форму підводить до висновку про те, що форма сама по собі не існує, вона знаходиться в діалектичному взаємозв’язку зі змістом. Форма і зміст – означають діалектичну єдність, вони не існують окремо одне від одного, це об’єктивні сторони кожного явища. Вони взаємопроникають, взаємно впливають одне на одного. У цьому виявляється тотожність цих категорій як одна сторона їх єдності. Але зміст і форма лише у своїй сукупності – тотожність. У своїй єдності, проте, вони мають різну специфіку, відіграють різну роль у розвиткові явища, і в цьому виявляється їхня взаємовиключність. Зміст, на відміну від форми, має тенденцію до постійного оновлення, зміни. Однією з причин цього є суперечність форми і змісту. Форма за своєю природою є менш динамічною. Якщо зміст змінюється безперервно, то форма більшість часу знаходиться у статиці. Але в міру накопичення змін у змісті, посилюється невідповідність йому форми, яка в певний момент починає заважати розвиткові змісту. Виникає об’єктивно обумовлена необхідність зміни форми, приведення її до нового змісту. Форма оформлює зміст з його безперервними змінами у якісно стійку визначеність. Без цієї своєї організуючої ролі форма не була б формою [243, с. 176-180].

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

У загальностатутарному аспекті інтерес представляє позиція К.С. Шугріної, яка, поклавши в основу критерій організаційної форми, під системою місцевого самоврядування розуміє сукупність організаційних форм здійснення місцевого самоврядування в рамках муніципального утворення [245, с. 82]. На думку А.Н. Писарєва, всі організаційні форми системи місцевого самоврядування діють спільно, знаходяться в тісному взаємозв’язку, взаємодії та взаємозалежності. У рамках цього взаємозв’язку та взаємозалежності одні форми єдиної системи є похідними від інших або пов’язані між собою відносинами керівництва, підзвітності, відповідальності та підконтрольності. Між усіма організаційно-правовими формами місцевого самоврядування існує тісний організаційно-правовий зв’язок [182, с. 15].

Безпосередньо основні організаційно-правові форми міського голови, як і органів місцевого самоврядування, закріплені в діючому профільному Законі Україні від 21 травня 1997 р. До цих форм належать: організація роботи ради та її виконавчого комітету (п.п. 2 п. 3 ст. 42) як основна організаційно-правова форма діяльності міського голови; здійснення керівництва апаратом ради та її виконавчого комітету (п.п. 7 п. 3 ст. 42); скликання сесії ради, внесення на розгляд ради пропозицій та формування порядку денного ради, головування на пленарних засіданнях ради (п.п. 8 п. 3 ст. 42); призначення на посади та звільнення з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради (п.п. 10 п. 3 ст. 42); розпорядження бюджетними, позабюджетними (зокрема, валютними) цільовими коштами (п.п. 13 п. 3 ст. 42).

Залежно від спрямованості та цілей організаційні форми діяльності міського голови можна поділити на загальні та конкретні.

До загальних форм можна віднести внутрішньоорганізаційну та організаційну діяльність міського голови.

Внутрішньоорганізаційна форма діяльності спрямована на забезпечення діяльності міської ради, її нормального стабільного функціонування. Зміст цієї форми полягає: у підготовці міським головою проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, проектів місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що відносяться до її відання; у здійсненні керівництва апаратом ради та її виконавчого органу та ін.

Внутрішньоорганізаційна робота необхідна також при вирішенні питань формування ради, удосконаленні її внутрішньої структури, оптимізації діяльності апарату ради. Ця робота виконується всіма органами ради, проте більшою мірою торкається безпосередньо міського голови.

На відміну від внутрішньоорганізаційної, організаторська робота меншою мірою регулюється процесуальними та процедурними нормами. У ній особливе значення має практична сторона діяльності міського голови, яка формується на підставі його організаторських здібностей, професійних знань, досвіду вирішення практичних питань, а також на підставі системи конкретних та обдуманих заходів, які розробляються та здійснюються ним за допомогою плану соціально-економічного та культурного розвитку території міста та територіальної громади, яка мешкає на ній.

Якщо внутрішньоорганізаційна робота більшою мірою є справою виконавчого комітету міської ради, то організаторська робота властива більшою мірою представницьким органам – міському голові та міській раді. На думку О.Ф. Фрицького, загальні організаційні форми діяльності ради реалізуються за допомогою конкретних форм роботи. Останні, у свою чергу, в залежності від їх ролі та значення в керівництві, яке здійснює рада, можуть поділятися на основні та допоміжні [156, с. 190]. До основних організаційних форм діяльності міської ради належать: безпосередня організаційна робота міського голови; виконавчого комітету та його органів, постійних комісій, діяльність депутатів. Очолююча роль у такій діяльності, проте, належить саме міському голові, який є головною посадовою особою територіальної громади міста.

Виходячи з того, що організаційно-правові форми діяльності міського голови є формальним проявом організаційної діяльності органів місцевого самоврядування та виступають як один із основних організаційних елементів, уявляється за можливе дослідження критеріїв їх ефективності.

При цьому ефективність тут виступає як якісна характеристика того чи іншого організаційного елементу або їх сукупності, що відображує їх реальну роль у вирішенні місцевих проблем. При цьому слід мати на увазі, що чим більшим є внесок такого елементу у вирішення питань у галузі економіки, соціального життя, духовної культури, нормативного регулювання, підвищення добробуту і т. д., тим з більшою підставою можна говорити про його ефективність. А критерій формально є тією стороною, тим проявом організаційного елементу або в цілому організаційної діяльності, при вивченні та аналізові змін якого можна судити про їх ефективність.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Загальна ідеальна модель є основою для формування конкретних організаційно-технологічних моделей організаційних форм діяльності міського голови. В літературі під організаційно-технологічною моделлю процесу прийняття рішень розуміють строго впорядковану, таку, що юридично регламентується, визначену по етапах та учасниках розробки рішення сукупність операцій, процедур, дій зі збору, обробки інформації, формування проекту рішення, його прийняття та реалізації [204, с. 144]. Отже, ця модель відрізняється від загальної ідеальної моделі більш ретельною регламентацією, що знаходить своє вираження більшою мірою формалізації процесу прийняття рішення, а також з урахуванням вимог та правил, що створюють реальні умови управлінського процесу.

Разом із тим, практична діяльність міських голів показує, що неможливо в усіх деталях розробити організаційно-технологічні моделі форм діяльності навіть для типових випадків, а тим більше їх здійснити. Отже, та організаційна форма, яка буде фактично здійснена, дасть поняття реальної моделі. Її здійснення і є фактичною реалізацією конкретної організаційно-правової форми діяльності міського голови. У той же час принципово важливим є збереження в реальній моделі всіх етапів процесу розробки організаційно-правової форми – визначення цілей та завдань, аналізу проблеми, оцінки інформації, вибору оптимального рішення, дотримання при її формуванні та реалізації критеріїв управлінської ефективності та принципів демократизму.

У цьому питанні може допомогти досвід зарубіжної муніципальної діяльності, який свідчить про різноманіття організаційно-правових форм у діяльності місцевого самоврядування і, зокрема, в діяльності керівників його міської ланки.

У Сполучених Штатах Америки історично склалися три основні організаційно-правові форми: „мер – рада”, „рада – менеджер”, „комісійне управління”, які були сприйняті багатьма державами миру [96, с. 37; 30, с. 185-192; 150, с. 68-73; 208, с. 52-67; 250, с. 136].

У контексті дослідження представляє прагматичний інтерес розгляд двох основних модифікацій форми „мер – рада”, в якій розрізняються дві диспозиції: „слабкий мер – сильна рада” та „сильний мер – слабка рада”. Слід зазначити, що система “слабкий мер – сильна рада” найбільшою мірою зберігає риси, властиві старій практиці муніципального управління [249, с. 32]. При „слабкому” мері діє „сильна” рада, яка не тільки здійснює нормотворчі повноваження, загальне керівництво та контроль над діяльністю виконавчого апарату, але й займається багатьма оперативними питаннями управління. Меру належить важливе право призначення муніципальних чиновників на найбільш важливі пости в муніципальному апараті. За такої форми управління мер обирається населенням і наділяється деякими самостійними повноваженнями, зокрема має обмежене право вето на рішення ради, проте, слабкість позицій мера пов’язана з відсутністю у нього широких прав з адміністративних питань. „Слабкий” мер може призначати тільки другорядних чиновників виконавчого апарату і має обмежені можливості з контролю та координації діяльності цього апарату. Позиції мера послаблюються і тим, що разом з ним звичайно обирається цілий ряд посадових осіб – міський скарбник, атторней, клерк, асесор та ін., які, таким чином, стають формально незалежними не тільки від мера, але й від муніципальної ради. Є ще один чинник, який послаблює позиції мера. Він полягає в наявності відносно самостійних спеціалізованих рад та комісій (їх члени можуть як призначатися, так і обиратися населенням), які займаються вирішенням величезної кількості конкретних питань міського життя і нерідко наділених прямими адміністративними повноваженнями, що фактично робить мера номінальною фігурою у цих сферах.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Звідси можна зробити висновок про те, що завдяки об’єднанню в одній посадовій особі (сільському, селищному, міському голові) ознак голови ради та керівника її виконавчого органу досягається управлінсько-правова модель, що характеризується позитивним потенціалом в аспекті синергетичної організації роботи ради та її виконавчого органу.

Така диспозиція організації владної ланки управління зумовлює й певні об’єктивні вимоги до особи такого керівника, до його людських та професійних якостей: сільський, селищний, міський голова повинен бути не тільки професійним адміністратором зі своєю власною програмою та командою фахівців-управлінців, здатних її здійснити, але й досвідченим політиком, здатним співпрацювати з радою, з представленими в ній різними політичними силами та об’єднувати навколо себе більшість її депутатів [117, с. 654].