Розділ 1 конституційно-правові основи регулювання статусу міського голови в україні

1.1. Теоретичні та нормативні аспекти регламентації статусу суб’єктів місцевого самоврядування України

Конституційне-правове регулювання правового статусу міського голови базується на складному системному комплексі теоретичних та нормативних аспектів, що зумовлюють правовий статус усіх суб’єктів місцевого самоврядування в Україні. Для їх розгляду об’єктивно необхідним є визначення кола суб’єктів місцевого самоврядування, що підпадають під таку нормативно-правову регламентацію.

При визначенні кола суб’єктів місцевого самоврядування слід звернутися до ст. 5 Закону України від 21 травня 1997 р. „Про місцеве самоврядування в Україні” (далі: Закон України від 21 травня 1997 р. ) [11], в якій вони знаходять своє нормативне закріплення. Проте, доктринально, визначаючи таке коло суб’єктів, М.І. Корнієнко виокремлює як таких, по-перше, населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці (територіальний колектив, територіальну громаду), і, по-друге, його (територіального колективу, територіальної громади) органи, якими у всьому світі практично є ради або подібні їм колегіальні органи – збори, асамблеї та ін. [121, с. 17].

Оскільки місцеве самоврядування виступає, перш за все, як вираження самоорганізації, самодіяльності, самодисципліни жителів певної території, складових територіальної громади, то його формування й конституювання, як цілісної системи в рамках усього соціуму (макроструктура в межах держави) з об’єктивною необхідністю повинно відбуватися, у першу чергу, на її нижчих рівнях (локальна мезо- і мікроструктура), у первинних осередках [107, с. 46]. У зв’язку з цим, досліджуючи систему місцевого самоврядування в його статутарному та динамічному аспектах, неможливо обійти увагою його первинний і основний суб’єкт, продуцент його інтересів, в якості якого виступає локально-територіальне, місцеве співтовариство, яке визначається як територіальний колектив, територіальна громада. Звідси уявляється невірною та непродуктивною у контексті генезису локальної демократії теза, що висувається А.Ф. Малим, про те, що первинною ланкою місцевого самоврядування виступає Рада села [145, с. 16]. Таке поняття як територіальний колектив за радянського періоду не досліджувалося жодною із суспільствознавчих наук. В окремих монографіях вчених-державознавців та соціологів робилися спроби досліджувати суть територіальних об’єднань, феномен локальної самоорганізації, але належної доктринальної та нормативно-проектної розробки вони не одержали [63; 96; 186; 209].

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Поглиблення та вдосконалення демократичних процесів передбачає чітке закріплення в конституційному законодавстві політико-правового статусу територіальних громад як первинного суб’єкта місцевого самоврядування. Це безпосередньо пов’язано зі становленням і розвитком функцій територіальної громади та її повноважень, які повинні бути закріплені в законодавстві і в соціальній практиці і які виявляються в процесах становлення правосуб’єктності територіальної громади [156, с. 137].

Визнання особи або організації суб’єктом права виникає при поширенні на конкретну особу або організацію дії відповідних правових норм. Кожен суб’єкт права, внаслідок дії того чи іншого законодавчого акта, незалежно від участі в тих або інших правовідносинах, має певний комплекс прав і обов’язків. Усі ці права та обов’язки визначають і складають зміст правосуб’єктності або правового статусу конкретної особи або організації.

Правосуб’єктність як категорія юридичної науки служить для визначення кола суб’єктів, які можуть бути учасниками суспільних відносин, регульованих правовими нормами. Той, хто володіє правосуб’єктністю, той і є суб’єктом права, тобто виступає як учасник правовідношення [238, с. 117]. Слід зазначити, що дослідження правосуб’єктності територіальних громад є перспективним напрямом вітчизняного муніципального права. У теорії права існує поділ правосуб’єктності на загальну, галузеву і спеціальну [161, с. 510-511; 220, с. 522-523; 239, с. 294]. Галузева правосуб’єктність – це здатність особи бути учасником правовідносин тієї або іншої галузі права; спеціальна правосуб’єктність обмежується певним колом правовідносин у рамках даної галузі права; загальна правосуб’єктність – це здатність особи в рамках даної правової системи бути суб’єктом права взагалі.

Віднесення правосуб’єктності територіальної громади до однієї з наведених категорій, являє певні труднощі. Якщо порівнювати правосуб’єктність територіальної громади із правосуб’єктністю об’єднань громадян, то між ними можна виявити певну схожість. Об’єднання громадян відрізняються від органів держави специфічними формами об’єднання громадян у різноманітні колективи та союзи на добровільних, самодіяльних засадах зі специфічними методами роботи, заснованої на організаційній ініціативі їх членів на засадах самодіяльності та самоврядування. Визначальним тут є, перш за все, те, що права та обов’язки об’єднань громадян конкретизуються у більшості випадків їх статутами або положеннями, які приймаються самими об’єднаннями громадян.

Територіальна громада як колективний суб’єкт права за загальними ознаками наближається до громадської організації, оскільки її діяльність об’єктивно обумовлена і має яскраво виражений самодіяльний характер. Проте, якщо громадська організація виникає і набуває необхідної організаційної складової на основі волевиявлення її членів, то територіальна громада існує тільки тому, що держава за допомогою законодавчих актів, що приймаються нею, вже визначила, легалізувала, а, отже, і легітимувала її існування як співтовариства людей (громадян держави, іноземних громадян, апатридів, біженців), які живуть у конкретному населеному пункті, і, виступаючи на локальному рівні державного управління як жителі, мають нерухоме майно, а також є платниками місцевих податків і зборів.

Як вірно відзначала Н.І. Руда, факт виникнення територіальної громади фіксується не з моменту волевиявлення тих, хто об’єднався між собою і в установленому порядку зареєстрував свій статут або положення, а з моменту, коли парламент ухвалив законодавче рішення про утворення територіального колективу, наділив його правом самостійно вирішувати питання місцевого значення [198, с. 65-71].

Можна припустити, що в перспективі територіальна громада стане таким колективним суб’єктом права, який характеризуватиметься належною нормативною урегульованістю на рівні держави (законами, указами), пов’язаною та взаємопов’язаною із саморегулюючими локальними (корпоративними) нормами (статутами, положеннями, рішеннями, прийнятими територіальними колективами). У цьому питанні, як уявляється, законодавець пішов правильним шляхом, закріпивши у ст. 19 Закону України від 21 травня 1997 р. право органів місцевого самоврядування на прийняття статутів територіальної громади села, селища, міста, у рамках яких можуть закріплюватися специфічні особливості організації та діяльності окремих самоврядних одиниць. Це стало свідоцтвом довіри і позитивного протекціонізму держави до органів локальної демократії і, що не менш важливо, завдяки такій локальній нормотворчості з’явилася реальна можливість якнайповніше враховувати інтереси територіальних громад [49, с. 99].

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Відповідно до ч. 3 ст. 141 Конституції України, статус і повноваження сільських, селищних, міських голів визначаються законом.

Згідно зі ст. 12 Закону України від 21 травня 1997 р. сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села, селища, міста.

Голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, прямого виборчого права, шляхом таємного голосування (ч. 2 ст. 141 Конституції України) строком на чотири роки. При цьому, сільським, селищним, міським головою може бути обраний тільки громадянин України, який проживає на території відповідного села, селища, міста та на день виборів досяг повноліття.

Закон України від 21 травня 1997 р. у ст. 79 передбачає також можливість дострокового припинення повноважень цієї посадової особи територіальної громади. Окрім цього, якщо голова порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення повноважень, якими він наділений, вони можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму, або за рішенням відповідної ради.

У процесі своєї діяльності сільський, селищний, міський голова здійснює три основні функції, які мають конституююче значення для територіальної громади та інституціоналізації місцевого самоврядування на відповідному локальному рівні: по-перше, він представляє територіальну громаду у відносинах з територіальними органами державної виконавчої влади, іншими органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями; по-друге, головує на пленарних засіданнях відповідної ради; по-третє, очолює виконавчий комітет відповідної ради.

Повноваження сільського, селищного, міського голови в широкому розумінні умовно можна поділити на такі групи:

1. Організаційно-правові повноваження з організації роботи сільської, селищної, міської ради та органів, які він інституціоналізує.

2. Організаційно-правові повноваження, пов’язані з реалізацією членами територіальної громади – жителями сіл, селищ, міст форм безпосереднього волевиявлення.

3. Організаційно-правові повноваження в галузі стратегічного програмного розвитку території (базовий рівень місцевого самоврядування), на якій функціонує територіальна громада, бюджету та фінансування територіальної громади.

4. Розпорядчі та представницькі повноваження голів рад базового рівня (міський голова).

5. Організаційно-правові повноваження в галузі забезпечення законності, охорони прав і свобод людини і громадянина на території відповідної ради.

Нарешті, уявляється за можливе визначити та виокремити повноваження, що реалізовуються відповідними головами в порядку реординації. До них, перш за все, можна віднести повноваження щодо здійснення контролю з боку відповідних рад за діяльністю голів, які мають кореспондуючий характер.

Слід зазначити, що сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень перед державою (ст. 76 Закону України від 21 травня 1997 р.), територіальною громадою (ст. 75 Закону), радою, юридичними та фізичними особами (ст. 77 Закону). Підстави та види відповідальності цих посадових осіб зумовлені Конституцією України і прямо закріплені в Законах України „Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 74), „Про службу в органах місцевого самоврядування” (ст. 24), а також в інших нормативно-правових актах.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Конституція України 1996 р. у ч. 6 ст. 140 закріплює право сільських, селищних, міських рад дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші ОСН і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна [1]. Відповідно до ст. 1 Закону України від 21 травня 1997 р. ОСН є представницькими органами, що створюються частиною жителів (членів територіальної громади), які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста. Профільний Закон також деталізує процес створення цих органів, закріплюючи, по-перше, коло суб’єктів, які мають право утворювати (легалізувати) ОСН, включаючи в нього районні в місті (у разі їх створення) ради (ч. 1 ст. 14), а, по-друге, доповнює відповідне конституційне положення, встановлюючи, що „правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення за місцем проживання визначаються законом” (ч. 2 ст. 14) [11].

Відповідно до Закону України від 11 липня 2001 р. „Про органи самоорганізації населення” (далі Закон України від 11 липня 2001 р.) ОСН є будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети, які є однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення [17].

Характерною особливістю конституювання та інституціоналізації ОСН є те, що вони створюється за ініціативою жителів відповідних територіальних одиниць на основі їхнього добровільного волевиявлення за допомогою виборів [191, с. 75]. Такі вибори можуть проводитися на зборах або конференціях жителів за місцем їх проживання на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Право голосу на виборах мають жителі, що досягли на день їх проведення вісімнадцяти років, за виключенням жителів, які визнані судом недієздатними.

Від суспільних об’єднань громадян ОСН відрізняються: а) за територіальним принципом організації та діяльності; б) за своєю суспільною природою конституювання; в) за функціональною спрямованістю, заснованою на самоврядних засадах; г) за цільовим призначенням. Такі визначальні характеристики визнають більшість вчених-фахівців муніципального права [194, с. 46-53].

Взаємовідносини територіальних ОСН з органами місцевого самоврядування визначаються Конституцією і законами України, рішеннями представницьких органів місцевого самоврядування, статутами територіальних громад (щодо статутів, то ця робота більшою мірою знаходиться на стадії нормативно-правового проектування [159]), відповідними положеннями про такі органи (наприклад, положення про органи самоорганізації населення в місті Одесі [36]). На додаток до конституційних положень, відповідно до п. 20 та п. 47 ч. 1 ст. 26 Закону України від 21 травня 1997 р., рішення про наділення ОСН окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення, а також про дострокове припинення повноважень територіальних ОСН відноситься до виняткової компетенції сільської, селищної, міської ради, тобто приймаються на пленарному засіданні сесії відповідної ради.

Слід зазначити, що інститут територіальних ОСН не зменшує ролі та значення представницьких органів відповідної територіальної громади – вони були і залишаються головною, основною ланкою в системі місцевого самоврядування. Для того, щоб ради могли ефективніше функціонувати, вони повинні спиратися на ініціативу і зацікавлену активність населення. У процесі керівництва органами ОСН ради повинні виступати головним чином як організаційно-методичний центр, який сприяє становленню та розширенню системи ОСН, а також надає допомогу в її функціонуванні. Така позиція уявляється методологічно важливою, адже робота органів ОСН, перш за все, спрямована на сприяння місцевим радам у здійсненні їх функцій у галузі господарського і соціально-культурного будівництва, у розвитку території та підвищенні громадянської активності членів територіальних громад.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Інститут самоорганізації населення, як інститут безпосередньої демократії в системі місцевого самоврядування, має велике значення, особливо сьогодні, у період демократичного оновлення держави та суспільства. Це витікає з його могутнього позитивного потенціалу, обумовленого, по-перше, тим, що він є максимально наближеним до населення; по-друге, у процесі його структуризації має місце полегшений порядок формування; по-третє, спостерігається тісний, органічний зв’язок діяльності цих органів із повсякденними життєвими інтересами широких верств населення, що зрештою зумовлює масовість цих органів, їх соціальну необхідність і актуальність послідовного підвищення їх ролі в системі місцевого самоврядування.

Конституція України, Закон України від 21 травня 1997 р. і Закон України від 11 липня 2001 р. зараховують ОСН до суб’єктів системи місцевого самоврядування, в якій вони діятимуть і розвиватимуться.

Слід зазначити, що подальший розвиток суб’єктного складу місцевого самоврядування є найважливішим завданням держави та громадянського суспільства, оскільки саме у сфері місцевого самоврядування спостерігається практична реалізація різнорівневих інтересів членів територіальних громад, які виступають у локальній демократії як жителі певних територій. Тому, слід звернути увагу на подальший розвиток правосуб’єктності територіальних громад, які виступають первинними суб’єктами місцевого самоврядування, особливо у вирішенні питань місцевого значення як безпосередньо, так і через обирані та формовані ними органи.