1.1 Административная юстиция в послеоктябрьский период

Административные реформы производились при любой форме правления, и анализ таких преобразований, произведённых в советский период, целесообразно начать с момента действия Временного правительства. При всей противоречивости решений и действий Временного правительства в 1917 г. можно отчётливо увидеть одну из важнейших тенденций – попытку ликвидации субъективного фактора, от которого зависели многие реформы царского правления. Любые преобразования находились в зависимости от личных качеств и разумности самого властителя: импульсивность Петра I и в особенности Павла I, рационализм Екатерины II, романтизм Александра I и Александра II и т.п. играли существенную роль в установлении баланса между ветвями государственной власти. Отметим, что во все периоды, начиная со времён Иоанна IV, исполнительная ветвь власти либо полностью сливалась с судебной, либо была доминирующей по отношению к ней. Наиболее прогрессивная из всех дореволюционных, Судебная реформа 1864 г. так и не была реализована в полной мере. Поэтому одной из важнейших задач намеченной этим правительством административной реформы стала попытка формирования административной юстиции.

Постановлением Временного правительства от 30 мая 1917 г. в России была впервые учреждена административная юстиция. Административные суды были созданы в судебном ведомстве. Сделано это было для того, чтобы обеспечить их независимость от администрации. В соответствии с Положением «О судах по административным делам», первой инстанцией административной юстиции были административные судьи в уезде. В губернских и областных городах в окружных судах учреждались административные отделения. Административные судьи рассматривали жалобы и протесты на деятельность учреждений и лиц волостного и поселкового управления. Подсудность административных отделений окружных судов была шире: они рассматривали протесты и жалобы, во-первых, на учреждения и чиновников местного самоуправления (за исключением волостного и поселкового, подсудных административным судьям), во-вторых, на деятельность правительственных комиссаров (основное должностное лицо в административной системе региона), в-третьих, на решения административных судей.

Данная система, демократичная по форме и направленности, заработать в полную силу так и не успела в силу причин как глобального, так и частного характера, как, например, многократно изменяемый порядок назначения правительственных комиссаров. Но факт остаётся фактом: пусть всего несколько месяцев, пусть во многом только на бумаге, но в России в XX в. существовала административная юстиция, которая в перспективе была способна стать одним из элементов системы сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей.

Споры, возникающие из административных правоотношений, полностью исключены из подведомственности как общих, так и специальных судебных учреждений. Организация деятельности судов, как следует из ряда иных норм данного акта, возложена на Народный комиссариат юстиции, которому в тот момент времени была подчинена и прокуратура. Таким образом, уже на самом начальном этапе формирования государственности советского типа по идеологическим и иным соображениям (партийный контроль), деятельность административной власти была выведена из-под судебного надзора, а суды поставлены в заведомо зависимое положение от неё. Но именно она, с дополнениями и изменениями, стала моделью современной судебной системы.

В качестве классического примера административного произвола, организованного советской властью в первый период своего существования, является так называемая административная высылка. В соответствующем постановлении НКВД РСФСР от 3 января 1923 г., которым была утверждена «Инструкция по применению постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета об административной высылке», данная норма применялась к лицам, «пребывание коих в данной местности (и в пределах РСФСР) представляется по их деятельности, прошлому, связи с преступной средой с точки зрения охраны революционного порядка опасным». Органом, применявшим данную административную меру ограничения прав граждан, являлся коллегиальный орган, именуемый Особой Комиссией. Представления о применении данного вида административной репрессии направляли в органы ОГПУ и административно-организационное управление НКВД РСФСР.

Другим примером государственного административного произвола является декрет СНК РСФСР от 16 апреля 1920 г. «О реквизициях и конфискациях», где право реквизиции предоставлялось Президиуму Высшего Советы Народного Хозяйства и Народного Комиссариата Продовольствия, который осуществлял своё право как непосредственно, так и через свои органы (п. 4). Конфискация же производилась как в судебном и квазисудебном порядке, так и в чисто административном. Это право представлялось Президиуму Всероссийской Чрезвычайной Комиссии, Революционным Трибуналом и Народным Судам.

Из изложенного со всей очевидностью следует, что административные реформы, осуществляемые советской властью в первый период своего существования, в части надзора за деятельностью администрации привели к тому, что именно администрация надзирала над всеми по собственному усмотрению и фактически бесконтрольно.

Вторым этапом реформ в сфере применения административных наказаний и обжалования обоснованности их применения стала вторая половина 20-х годов XX в.

Характерным для этой эпохи документом может служить «Положение об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке», утверждённое постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 28 июня 1926 г. Одно то, что «исполнительные комитеты и городские советы именуют право передачи подведомственным им учреждениям обязательным постановлением» (п. 3) каких-то полномочий, свидетельствует о поиске оптимальной модели полномочий для органов государственной власти разных уровней, а равно и об отказе от политики «расползания власти», характерной для начального периода строительства советской административной системы.

Ряд указанных положений звучит вполне современно и сейчас. Однако жалобы на взыскания, наложенные в административном порядке, могли подаваться только в вышестоящие административные органы, суд был абсолютно исключён из данной системы и совершенно неясен порядок обжалования при принятии решения о наложении административного взыскания самим судом. Крайне коротким был срок для подачи жалобы – всего три дня.

Указанные нормоположения и доктринальные положения заложили основу для весьма длительного периода, не закончившегося и поныне, когда привлечение к ответственности на основании закона и от имени государства осуществляет не суд, а различные административные органы, которые зачастую одновременно и выявляют, и пресекают административное правонарушение, и привлекают к административной ответственности.

Принципиально важным является анализ общих актов того периода, без которых невозможно системно осветить параметры той административной реформы, которая протекает в системе исполнительной власти России в современный период. Одним из них является Общее положение о министерствах СССР, утверждённое постановлением СМ СССР от 10 июля 1967 г. № 640.

В развитие указанного акта было принято «Положение о Министерстве юстиции СССР», согласно которому оно несло «ответственность перед партией, государством и народом за состояние организации работы судов, за деятельность органов и учреждений юстиции, входящих в систему Министерства, по укреплению правопорядка и социалистической законности», а также за «обеспечение организационного руководства судами, повышение уровня этой работы, всемерное содействие осуществлению целей правосудия при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчинении их только закону».

Анализ указанных актов означает выработку некоего баланса, при котором возможно руководство деятельностью судов со стороны органов юстиции без вмешательства в их деятельность по осуществлению правосудия. Одной из характерных черт государственной системы, существовавшей на тот период, являлось отсутствие сколько-нибудь эффективного контроля над деятельностью администрации на всех уровнях со стороны судов, функции которых были в сравнении с другими государствами Европы существенно заужены, а судебная система находилась под контролем администрации и партийных комитетов [14, с. 62-64].

Следует отметить, что министерская система как опора советской модели государственного управления просуществовала вплоть до распада СССР. На последнем этапе существования этого государства перечень министерств и других центральных органов государственного управления был установлен Законом СССР от 1 апреля 1991 г. № 2073-1. В соответствии с этим актом в структуре органов государственного управления предусматривалось 37 министерств, 10 государственных комитетов, 3 комиссии Кабинета министров СССР и 2 межреспубликанских органа государственного управления СССР.

Период так называемой перестройки ознаменовал собой существенную ревизию всей ранее созданной государственной системы. Курс на эту линию был взят на апрельском (1985 г.) Пленуме ЦК КПСС. Однако все проведённые преобразования не затрагивали сути политической и экономической систем, которые явно тормозили развитие страны. Более или менее серьёзные экономические и политические преобразования начались только в 1990 – 1991 г.г., когда стало ясно, что все ранние реформы не приносят успеха. Но, к сожалению, слишком много времени было упущено из-за отсутствия продуманного, прогрессивного пути реформирования власти [9, с. 27-30].