Пр.режим земель (Ч.1)

ного назначения, внесенном в Государственную Думу РФ Правительством РФ, принципы отсутствовали.

Первый принцип, предусматривающий сохранение целевого использования земельных участков, является интерпретацией общеотраслевого для земельного законодательства принципа, закрепленного в ст. 1 Земельного кодекса РФ: деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Его дополняет также принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами76.

Общее предписание об использовании земельных участков по целевому назначению содержится в п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Сохранение целевого использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения реализуется также через систему мер государственного регулирования, устанавливающих ограничения по изменению целевого назначения соответствующей категории земель, а также через применение

76 См.: Волков Г. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". М., 2004. // СПС Гарант.

81

мер юридической ответственности за нарушения земельного законодательства.

Первые включают установленные законом условия изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения, ограничения по изменению целевого назначения по видам земель сельскохозяйственного назначения (ценные и особо ценные земли сельскохозяйственного назначения), порядок изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения.

Условия изменения целевого назначения земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения включают возложение обязанности на лиц, которым предоставляются земли сельскохозяйственного назначения для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, по возмещению

потерь сельскохозяйственного производства (ст. 58 Земельного кодекса РФ)77.

Ограничения по изменению целевого назначения по видам земель сельскохозяйственного назначения действуют в отношении сельскохозяйственных угодий в соответствии со ст. 79 Земельного кодекса РФ.

Вотношении земель сельскохозяйственного назначения усложнен порядок изменения целевого назначения земель. Согласно ст. 8 Земельного кодекса РФ, отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении земель:

- находящихся в федеральной собственности, – Правительством РФ;

- находящихся в собственности субъектов РФ и находящихся

вмуниципальной собственности, – органами исполнительной власти субъектов РФ;

- находящихся в частной собственности, – органами исполнительной власти субъектов РФ.

ВЯрославской области вопросы перевода земель из одной категорию в другую урегулированы законом Ярославской области "О порядке перевода земель из одной категории в другую на

77 См.: Чубаров В. В. Некоторые проблемы взаимодействия гражданского и земельного законодательства // Журнал российского права. 2007.

№ 9. С. 28.

82

территории Ярославской области" от 23 октября 2003 г. № 56-з. Согласно ему, перевод земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель производится исключительно на основании предварительной государственной экологической и землеустроительной экспертизы, исходя из предполагаемых целей использования таких земель и с учетом приоритетности в использовании и особой охраны сельскохозяйственных угодий в составе категории земель сельскохозяйственного назначения. Перевод земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель допускается в случаях, установленных федеральным законодательством: в исключительных случаях, связанных:

1)с консервацией земель;

2)с созданием особо охраняемых природных территорий;

3)с установлением или изменением черты поселений;

4)со строительством на землях, непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства, промышленных объектов и с иными несельскохозяйственными нуждами;

5)с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;

6)со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефте-, газо-

ииных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее также – линейные объекты), если кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий на 30 и более процентов меньше кадастровой стоимости среднерайонного уровня и линейные объекты размещены вдоль дорог и границ полей севооборотов;

7)с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства, добычей полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, со строительством объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, дорог и других линейных объектов при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

83

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 30 и более процентов превышает кадастровую стоимость среднерайонного уровня, и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации, в другую категорию не допускается78.

ВЯрославской области не допускается перевод в другие категории сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения, включенных в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Такой пе-

речень устанавливается постановлением Администрации Ярославской области79.

Второй принцип направлен на ограничение размера общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в собственности гражданина и зависимых от него лиц, т. е. на воспрепятствование образованию латифундий на территории одного административно-территориаль- ного образования субъекта РФ.

Всоответствии с данным принципом меры по ограничению размера общей площади земельных участков должны быть установлены лишь в отношении сельскохозяйственных угодий, т. е. наиболее ценной составной части земель сельскохозяйственного назначения, а не всех земель сельскохозяйственного назначения. Данные ограничения могут действовать лишь в пределах одного административно-территориального образования субъекта РФ, например, административного района.

Если нарушены предельные размеры земельного участка, земельный участок или доля в праве общей собственности на земельный участок должны быть отчуждены собственником. Если же собственник не произведет в течение года отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на зе-

78См.: Федеральный Закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21.12.04 № 172-ФЗ // СПС Гарант.

79См.: Закон Ярославской области "О порядке перевода земель из одной категории в другую на территории Ярославской области" от 23 октября 2003 г. № 56-з // СПС Гарант.

84

мельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, орган государственной власти субъекта РФ в течение месяца со дня, когда ему стало известно о нарушении названных требований, обязан обратиться в суд с заявлением о понуждении такого собственника к продаже земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на торгах (конкурсах, аукционах). Обязанность извещения соответствующих органов о имеющем место нарушении возложена Федеральным законом на учреждение юстиции, осуществляющее государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним80.

Третий и четвертый принципы, направленные на установление преимущественного права субъекта РФ на покупку земельного участка при его продаже, а также доли в праве общей собственности на земельный участок при возмездном ее отчуждении, раскрыты в ст. 8 и 12 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Сточки зрения государственного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения эти принципы обеспечивают решение нескольких задач.

Во-первых, позволяют государству в лице субъектов РФ или –

вслучаях, установленных законом субъекта РФ, – муниципальным образованиям активно или пассивно участвовать на рынке земельных участков и тем самым контролировать этот рынок.

Во-вторых, активное или пассивное участие на рынке земельных участков позволяет наиболее оперативно получать информацию, то есть вести мониторинг рынка земельных участков.

Наконец, механизм реализации преимущественного права покупки препятствует скрытию, занижению реально формирующихся цен на земельные участки.

Сдругой стороны, механизм реализации преимущественного права покупки затрудняет совершение сделок с земельными участками, увеличивает срок их совершения. Особенно это касается оборота долей в праве общей собственности на земельный участок при возмездном их отчуждении.

80 См.: Настольная книга нотариуса: Учеб.-метод. пособие. Т. 1. М., 2003 // СПС Гарант.

85

Пятый принцип направлен на ограничение прав иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, зависимых от них юридических лиц. Этот принцип реализован в ст. 2 и 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Указанные субъекты могут обладать земельными участками или долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

В случае, если в собственности этих лиц по основаниям, допускаемым законом, например в порядке наследования, оказались земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения или доля в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, то такие земельный участок или доля должны быть отчуждены собственником. Отчуждение земельного участка осуществляется по правилам ст. 5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Положения ст. 2 и 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не вызывают сомнения с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Однако ограничение прав иностранцев, возведенное в федеральном законе в принцип правового регулирования, может быть рассмотрено на соответствие Конституции РФ.

Дело в том, что в ст. 62 Конституции РФ установлен принцип правового регулирования, имеющий противоположный смысл. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Поэтому в федеральном законе могут быть исключения из этого общего правила, но не возведение неравенства иностранцев

вправоспособности по сравнению с гражданами РФ в ранг правового принципа, то есть общего правила.

Шестой принцип направлен на установление правила, согласно которому предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность земельных участков из земель, находящихся

вгосударственной или муниципальной собственности, осуществляется за плату. Безвозмездно земельные участки могут быть предоставлены лишь в случаях, установленных федеральными законами.

86

Этот принцип повторяет принцип, закрепленный в ст. 1 Земельного кодекса РФ, устремленный на регулирование приватизации земли. Он частично раскрыт в п. 2, 4 и 5 ст. 28 Земельного кодекса РФ, где содержатся общие положения, регулирующие приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

В п. 4 ст. 28 Земельного кодекса РФ установлено, что не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Федеральным законом предусмотрены случаи бесплатной приватизации земельных участков. Например, случаи бесплатной приватизации земельных участков установлены в п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 Земельного кодекса РФ. При этом порядок предоставления земельных участков, установленный ст. 34 Земельного кодекса РФ, не применяется. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (ст. 29 ЗК РФ).

По общему правилу, согласно абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК РФ, исключительное право на приватизацию земельных участков имеют граждане и юридические лица, являющиеся собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на этих участках. Приватизация таких земельных участков осуществляется в порядке и на условиях, установленных ЗК РФ, а также федеральными законами.

Поскольку данное право является исключительным, то есть никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого соответствующим зданием, строением, сооружением, при рассмотрении споров, связанных с осуществлением этого исключительного права, следует исходить из того, что установленный п. 1 ст. 5 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" запрет юридиче-

87

ским лицам, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25 %, покупать государственное и муниципальное имущество не применяется при приватизации указанными юридическими лицами земельных участков, на которых расположены принадлежащие им на праве собственности объекты недвижимости81.

В Земельном кодексе РФ полномочия субъектов РФ определены шире, чем в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Так, согласно п. 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ, предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных данным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Представляется, что поскольку в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения дана ссылка на федеральные законы, а нормы Земельного кодекса РФ допускают возможность в законах субъектов РФ устанавливать случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц, то субъекты РФ вправе принимать такие законы.

Примером установления случаев бесплатного предоставления земельных участков в собственность могут быть законы Красноярского края от 22 декабря 1995 г. "О минимальных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам края для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства и дачного строительства"; Ставропольского края от 7 августа 2002 г. "О нормах предоставления земельных участков в Ставропольском крае"; Ивановской области от 1 августа 2002 г. "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель на территории Ивановской области" и законы некоторых других субъектов РФ.

В то же время, по общему правилу ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки из

81 См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" от 24.03.05 № 11 // СПС Гарант.

88

земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах).

До вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" был установлен мораторий на приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Однако в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения заложено еще одно условие для приватизации земельных участков. Это условие представляет определенный политический компромисс между федеральной властью и субъектами РФ, среди которых есть ярые противники и сторонники частной собственности на землю82.

Так, приватизация земельных участков, расположенных на территории субъекта РФ, осуществляется с момента, установленного законом субъекта РФ. По смыслу п. 5 ст. 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, после принятия такого закона субъекта РФ, то есть после начала приватизации, субъект РФ будет не вправе ее приостановить, отменить или запретить.

В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения установлен запрет на приватизацию в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами.

Максимально предельная норма приватизации земель сельскохозяйственного назначения не может быть меньше 10 % от общей площади сельскохозяйственных угодий административного района. Таким образом, законом ограничивается только нижний уровень предельной нормы приватизации земель сельскохозяйственного назначения, оставляя верхний уровень на усмотрение субъектов РФ.

82 См.: Волков Г. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". М., 2004 // СПС Гарант.

89

Некоторые авторы выделяют еще седьмой принцип83, в котором закреплена недопустимость принятия субъектами РФ законов и иных нормативно-правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения. Думается, что это конкретизация общеправового принципа, согласно которому нормативно-правовые акты субъектов Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерацией не должны дополнять и изменять соответствующие федеральные законы, они должны приниматься только во исполнение этих законов.

До принятия закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", субъекты Российской Федерации, оборот земель в которых до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации регулировался соответствующими законами указанных субъектов Российской Федерации, оборот земель сельскохозяйственного назначения продолжали осуществлять в соответствии с законами указанных субъектов Российской Федерации. Однако это правило распространялось исключительно на законы субъектов, в связи с чем на практике иногда возникали споры при урегулировании вопросов оборота земель иными нор- мативно-правовыми актами субъектов84.

Сделки с земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения

Залог земельных участков из земель сельскохозяйственно-

го назначения

В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения формально решен вопрос о залоге земель сельскохозяйственного назначения путем применения отсылочной правовой нормы. Этот вопрос на протяжении ряда лет был на острие политических дискуссий. Залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с Федераль-

83 См.: Земельное право РФ // Под ред. В. Х. Улюкаева. М., 2003. С. 281. 84 См.: Определение Верховного Суда РФ от 19.03.02 по делу

№ 56-ГО2-4 // СПС Консультант Плюс.

90