Пр.режим земель (Ч.1)

занного с причинением вреда землям, охраняемым законом, правам и интересам собственников, землепользователей и арендаторов земли независимо от привлечения виновных к другим видам ответственности. Она наступает при соблюдении нескольких условий. Ущерб должен причиняться противоправным поведением виновного; при возникновении имущественного вреда; если имеется вина причинителя.

4) Дисциплинарная ответственность, регулируемая трудовым законодательством. Но в Земельном кодексе об этом виде ответственности ничего не говорится.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что Россия располагает огромными земельными ресурсами, но это национальное богатство страны используется крайне неэффективно.

Начатая в 1991 году земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства. Земельный рынок и его инфраструктура находятся в стадии становления. Существующие механизмы распоряжения, владения, пользования землей ограничивают доступ к земельным ресурсам и не позволяют осуществлять перераспределение земли и передачу ее эффективно хозяйствующим субъектам. Отсутствует система гарантий прав на земельные участки, что приводит к снижению интереса инвесторов. Размеры и механизм начисления земельных платежей несовершенны, а их доля в бюджетах всех уровней мала. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение плодородия почв. Поэтому необходимо скорейшее принятие нового Земельного кодекса и внесение соответствующих изменений в законодательство РФ. Нужно разработать реально действующий механизм реализации вновь принимаемых и уже принятых актов и законов69.

Правовая охрана сельскохозяйственных угодий имеет два основных аспекта: количественный и качественный.

Количественный аспект преследует цель по возможности сохранить ценные угодья в сельскохозяйственном производстве, минимизировать их изъятие для предоставления в несельскохозяйственных целях. Этот аспект получил отражение в ЗК РФ. В

69 См.: Бринчук М. М. Земельное право. М., 2002. С. 96–97.

71

соответствии с его ст. 79 сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.) – в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Для строительства линий электропередачи, связи, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других подобных сооружений допускается предоставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества. Данные сооружения размещаются главным образом вдоль автомобильных дорог и границ полей севооборотов.

Изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает среднерайонный уровень, допускается только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств РФ, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных), содержанием объектов культурного наследия Российской Федерации, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Примечательно, что в ряде зарубежных стран регулируется не только перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли несельскохозяйственного назначения, но и наоборот. Так, в Чехии перевод несельскохозяйственной земли в сельскохозяйственную возможен по заявлению собственника или арендатора участка на основании решения компетентного строительного органа, принятого в производстве об использовании земли. При этом перевод лугов или пастбищ в пахотные земли возможен

72

только с согласия органов охраны сельскохозяйственного земельного фонда70.

Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производст- венных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Качественный аспект правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения выражается в установлении для всех субъектов, использующих указанные земли, независимо от прав на них, обязанностей осуществлять следующие мероприятия71:

1)по сохранению и повышению плодородия почв;

2)по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, захламления отходами производства и других процессов, ведущих к деградации земель;

3)по защите от заражения сельскохозяйственных угодий бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарником и мелколесьем, от иных видов ухудшения состояния земель;

4)по сохранению достигнутого уровня мелиорации;

5)по рекультивации нарушенных земель, восстановлению их плодородия, своевременному вовлечению в хозяйственный оборот;

6)по сохранению и использованию плодородного слоя почвы. В законодательстве Франции, для сравнения, установлены

также обязанности по борьбе с повышенной кислотностью почв, с зарастанием земли кустарником, мелколесьем, сорняками и по поддержанию надлежащей экологической обстановки на земельном участке.

70См.: Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / Под ред. В. В. Залесско-

го. М., 2005. С. 92.

71См.: Петров В. В. Экологическое право России. М., 2000. С. 221.

73

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с полным исключением их из хозяйственного оборота в порядке, установленном Правительством РФ. В соответствии с Положением о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. (п. 2), деградированными признаются земли, на которых в результате антропогенных или природных факторов происходят устойчивые негативные изменения состояния почв. В зависимости от способа восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий, степени их загрязненности вместо консервации может вводиться специальный режим их использования или изменяться целевое назначение земель.

Земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, сохраняются за собственниками, землевладельцами, землепользователями (при создании ими необходимых условий для восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и ликвидации загрязнения земель) либо переводятся в земельный запас.

Материалы по консервации земель готовят природоохранные органы, органы государственного управления земельными ресурсами с участием Министерства сельского хозяйства и продовольствия и органов санитарно-эпидемиологического надзора. Подготовленные этими органами материалы рассматриваются соответствующими органами при использовании деградированных и загрязненных земель.

Убытки (включая упущенную выгоду), причиненные ухудшением земель, возмещаются субъектам прав на соответствующие земельные участки в полном объеме теми гражданами и юридическими лицами, по чьей вине произошли деградация или загрязнение земель. В случае вины этом субъектов прав на деградированные земельные участки улучшение земель и экологической обстановки производится за их счет. При отказе в выполнении соответствующих мероприятий необходимые средства взыскиваются в судебном порядке по искам указанных

74

государственных органов и перечисляются на специальные счета экологических фондов, а земли зачисляются в земельный запас.

Помимо возмещения убытков и вреда, причиненного загрязнением и деградацией сельскохозяйственных земель, юридические лица и граждане возмещают также потери сельскохозяйственного производства, если под влиянием их деятельности произошло ухудшение качества земли.

Важнейшей мерой охраны земель сельскохозяйственного назначения и в первую очередь сельскохозяйственных угодий является их мелиорация, то есть коренное улучшение соответствующих земель и повышение их плодородия. Этим вопросам посвящены специальные законы: Федеральный закон от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель", Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".

В соответствии с Законом "О мелиорации земель" в зависимости от мелиоративных мероприятий различаются следующие виды мелиорации земель: агролесомелиорация, гидромелиорация, культуртехническая мелиорация, химическая мелиорация.

Планирование мелиорации земель производится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление сельским хозяйством, в соответствии с федеральными и региональными программами в области мелиорации земель, а также по заказам субъектов ми и юридическими лицами, имеющими лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности. Мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, в муниципальной и частной собственности.

Мелиоративные мероприятия финансируются за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, а также за счет субъектов прав на земельные участки. За счет последних проводятся отдельные мероприятия по культуртехнической и химической мелиорации.

Мелиорированные земли подлежат особой охране. Любая деятельность на них должна осуществляться в соответствии с требованиями специально уполномоченных государственных ор-

75

ганов в области мелиорации земель. Сооружение и эксплуатация линий связи, электропередач, трубопроводов и иных объектов на мелиорированных землях Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также права и обязанности собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов, в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предусматривает государственное нормирование плодородия земель сельскохозяйственного назначения, государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг плодородия данных земель, сертификацию почв, агрохимикатов и пестицидов, определяет порядок финансирования деятельности в указанной сфере72.

Под плодородием земель сельскохозяйственного назначения понимается способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Естественное плодородие земель сельскохозяйственного назначения определяется природными запасами питательных веществ в почве и другими факторами, формирующими урожай сельскохозяйственных культурных растений.

К полномочиям Российской Федерации в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения относятся:

-разработка и реализация основных направлений государственной политики в области обеспечения плодородия сельскохозяйственных земель;

-разработка, утверждение и реализация федеральных программ обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и контроль за их выполнением;

72См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации

/Под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. М., 2002. С. 223.

76

-проведение единой научно-технической политики в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

-координация деятельности федеральных органов в указанной сфере;

-иные полномочия, определенные Конституцией РФ и федеральными законами.

Лица, обладающие правами на земельные участки, вправе получать в установленном Правительством РФ порядке информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и о динамике изменения их состояния.

На этих лиц Федеральный закон возлагает обязанности:

-осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду;

-соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий;

-представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;

-содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;

-информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на их земельных участках;

-выполнять иные обязанности, предусмотренные федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными правовыми актами субъектов Федерации,

атакже нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Мероприятия в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения могут финансироваться за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъек-

77

тов Федерации, средств местных бюджетов, кредитов кредитных организаций, иных не запрещенных источников73. Так, согласно ст. 20 Закона Ярославской области от 3 июля 2002 г. № 53-з "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ярославской области", финансовая поддержка собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов, земель сельскохозяйственного назначения, предприятий и организаций по агрохимическому обслуживанию сельскохозяйственных товаропроизводителей, независимо от форм собственности, осуществляющих мероприятия по воспроизводству и повышению плодородия земель, добыче торфа сельскохозяйственного назначения, сапропеля, других видов местных удобрений и производству продуктов их переработки, оказывается посредством направления на эти цели в соответствии с целевыми программами обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения средств федерального, областного и местных бюджетов, а также иных источников.

Государственным регулированием деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения Ярославской области является:

-разработка законов и иных нормативных правовых актов Ярославской области в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и контроль за соблюдением указанных актов;

-реализация государственной политики Ярославской области по обеспечению плодородия и экологической безопасности земель сельскохозяйственного назначения;

-осуществление инвестиционной политики в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения Ярославской области;

-иные направления государственного регулирования деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, не противоречащие законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации и Ярославской области.

73 См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. М., 2002. С. 203–211.

78

Администрация Ярославской области ежегодно не позднее 1 апреля представляет Государственной Думе Ярославской области доклад о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения области и о государственном регулировании и государственной поддержке в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения должно осуществляться при условии соблюдения экологических требований, установленных законодательством Российской Федерации. Поэтому почвы земельных участков сельскохозяйственного назначения, агрохимикаты и пестициды подлежат обязательной сертификации. Сертификация почв земельных участков сельскохозяйственного назначения, агрохимикатов и пестицидов осуществляется в соответствии с законом Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг"74.

Оборот сельскохозяйственных земель регулируется специальным федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Указанный закон не регулирует оборот таких видов земель сельскохозяйственного назначения, как земли, используемые для садоводства, животноводства, огородничества и личного подсобного хозяйства.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения

Под оборотом понимается переход права на них от одного лица к другому. Обороноспособность земельных участков – возможность и мера разрешенного законодательством их оборота. Поскольку переход права на земельный участок возможен как в порядке совершения сделки, так и в порядке административнораспорядительных актов, то есть основание говорить о двух видах оборота земель: гражданском и административном.

В силу особой значимости в общественном хозяйстве земель сельскохозяйственного назначения, оборот этих земель выделен из общего правового механизма и регулируется специальным за-

74 См.: Закон Ярославской области от 3 июля 2002 г. № 53-з "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ярославской области" // СПС Гарант.

79

коном – ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначе-

ния" от 26.07.2002.

ВЗемельном кодексе РФ были определены земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте. Земельные участки, которые ограничиваются в обороте в соответствии с п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, из состава земель сельскохозяйственного назначения не приведены. Однако для земель сельскохозяйственного назначения действуют специальные положения п. 6 и 7 ст. 27 Земельного кодекса РФ, смысл которых заключается в следующем:

1) земли сельскохозяйственного назначения ограничены в обороте, оборот которых осуществляется по специальным правилам;

2) эти правила содержатся в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения;

3) не все земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения ограничены в обороте.

Оборот земельных участков, предоставленных из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, регулируется Земельным кодексом РФ. Поэтому, учитывая состав земель сельскохозяйственного назначения, можно сделать вывод, что Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения распространяется в основном на сельскохозяйственные угодья.

Взаконе об обороте земель сельскохозяйственного назначения закреплены шесть принципов правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Они появились при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе РФ в результате работы трехсторонней рабочей группы по разработке проекта Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяй-

ственного назначения" после принятия законопроекта в первом чтении75. В проекте закона об обороте земель сельскохозяйствен-

75См.: Постановление Государственный Думы РФ от 16 мая 2002 г.

№2735-III ГД «О проекте Федерального закона № 190026-3 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"» // СЗ РФ. 2002. № 21. Ст. 1954.

80