Пр.режим земель (Ч.1)

вах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., ЗК РСФСР 1970 г. категория "земли городов" включала в свой состав земли сельскохозяйственного использования и другие угодья. В ЗК РСФСР 1991 г. категория "земли населенных пунктов" включала в себя земли сельскохозяйственного использования. Так, в ст. 71 ЗК РСФСР 1991 г. закреплялось, что в состав земель городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов входят: 3) земли сельскохозяйственного использования и другие угодья. В ст. 77 ЗК РСФСР 1991 г. определялось, что к землям сельскохозяйственного использования в городах, поселках и сельских населенных пунктах относятся пашня, сады, виноградники, огороды, сенокосы, пастбища. К другим угодьям относятся кустарники, торфяники, овраги, карьеры и другие.

Указанные земли предназначались для использования колхозами, совхозами, другими предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами для ведения сельского хозяйства, а также для других нужд городского хозяйства.

Для ведения сельского хозяйства земельные участки предоставлялись также и из других категорий земель. Так, в ст. 84 ЗК РСФСР 1991 г. устанавливалось, что несельскохозяйственные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять неиспользуемые ими земли во временное пользование гражданам, колхозам, другим предприятиям, учреждениям, организациям для сельскохозяйственных целей.

В связи с этим в научных дискуссиях неоднократно поднимался вопрос, относятся ли к землям сельскохозяйственного назначения земельные участки, используемые для нужд сельского хозяйства, но расположенные в черте земель других категорий.

В. А. Кабатов в свое время термин "земли сельскохозяйственного назначения" употреблял "не для определения правовой категории земель, а для определения целевого назначения земельных участков". Автор указывал, что "категория земель сельскохозяйственного назначения в том ее виде, как она понимается в юридической литературе и в законодательстве, не включает в себя всех земельных участков, используемых для целей сельскохозяйственного производства. Для сельскохозяйственных целей

41

могут быть использованы и фактически используются также отдельные земельные участки, входящие в состав других категорий земель". И далее: "понятие земель сельскохозяйственного назначения в том виде, как оно сложилось в юридической литературе и законодательстве, не охватывает всех земель, используемых для сельскохозяйственных целей"37.

В отличие от В. А. Кабатова, А. А. Забелышенский трактовал понятие земель сельскохозяйственного назначения более широко и указывал, что "следует различать два понятия земель сельскохозяйственного назначения: а) как самостоятельную категорию в плане деления единого государственного земельного фонда по основному хозяйственному назначению и б) как совокупность всех земельных участков, используемых в качестве сельскохозяйственных угодий, независимо от того, к какой категории по признаку основного хозяйственного назначения они относятся"38.

Широкое освещение данный вопрос получил в работах Г. А. Аксененка. В монографии "Земельные правоотношения в

СССР" он указывал, что "под землями сельскохозяйственного назначения наше законодательство понимает земли, используемые для сельского хозяйства и расположенные вне городской черты. Земли, хотя бы и используемые для целей сельского хозяйства, но находящиеся внутри городской черты, к этой категории земель не относятся". Говоря о землях сельскохозяйственного назначения, Г. А. Аксененок выделял следующие их признаки: "а) они используются для сельского хозяйства; б) они расположены вне городской черты; в) они не находятся в ведении городских Советов народных депутатов трудящихся"39.

Соотношение юридических понятий "земли сельскохозяйственного назначения" и "сельскохозяйственные угодья" характеризуется тем, что сельскохозяйственные угодья составляют часть

37Кабатов В. А. Правовые формы управления землями сельскохозяйственного назначения в СССР. М.: Госюриздат, 1958. С. 26.

38Забелышенский А. А. Правовое обеспечение рационального использования земель сельскохозяйственного назначения (колхозов и совхозов): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1964. С. 10.

39Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М.: Госюриз-

дат, 1958. С. 177.

42

земель сельскохозяйственного назначения, используемую для производства сельскохозяйственной продукции.

Сельскохозяйственные угодья составляют основную часть земель сельскохозяйственного назначения, что и определяет специфические черты их правового режима. Под сельскохозяйственным угодьем понимается земельный участок, используемый в сельском хозяйстве как главное средство производства: пашня, залежь, многолетние насаждения (без лесной площади), сенокосы и пастбища (без оленьих).

А. П. Анисимов в составе категории земель сельскохозяйственного назначения выделяет две субкатегории земель со своим дифференцированным правовым режимом:

а) сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Они имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (при этом можно говорить об определенных различиях в правовом режиме, например, пашни и сенокосов либо пастбищ и виноградников). В случае отнесения сельскохозяйственных угодий к разряду мелиорированных на правообладателей таких участков возлагаются дополнительные обязанности;

б) несельскохозяйственные угодья – земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарни- ковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции40.

Принципиальным отличием друг от друга вышеуказанных угодий, по его мнению, является порядок установления и содержание их правового режима. Установленное для всей категории земель сельскохозяйственного назначения целевое назначение земельных участков конкретизируется градостроительным рег-

40 Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Черноморец А. Е. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. Волгоград: Изд-во "Альянс", 2006. С. 365.

43

ламентом, входящим составной частью в правила землепользования и застройки, для несельскохозяйственных угодий. Для сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается (ч. 6 ст. 36 ГрадК РФ )41, а значит, действуют общие правила о целевом назначении.

Из этого обстоятельства также следует и необходимость различать земли сельскохозяйственного назначения как категорию земель в земельном фонде России и территориальную зону сельскохозяйственного использования, определяемую в результате проведения градостроительного зонирования муниципального образования. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: 1) зоны сельскохозяйственных угодий – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); 2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (ч. 9 ст. 35 ГрадК РФ)42.

По мнению А. П. Анисимова, в субкатегории сельскохозяйственных угодий, занимающей особое положение в рамках категории земель сельскохозяйственного назначения, можно выделить:

а) "обычные" сельскохозяйственные угодья с низким или средним уровнем кадастровой стоимости. Так, невостребованные земельные доли подлежат выделению в земельный участок, в состав которого в первую очередь включаются неиспользуемые земельные участки и земельные участки худшего качества с их оценкой по кадастровой стоимости (п. 5 ст. 13 Закона об обороте земель)43;

б) сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уро-

41Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.

42См об этом Анисимов А. п. О делении земельного фонда на категории // Правоведение. 2006. № 5. С. 70–71.

43"Об обороте земель сельскохозяйственного назначения": Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

44

вень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу);

в) особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу).

Следует отметить, что именно сельскохозяйственные угодья, т. е. площади, используемые в качестве основной производительной силы в сельскохозяйственном производстве или предназначенные для этой цели, составляют основную часть земель сельскохозяйственного назначения и определяют общий экономический характер их использования. Их отличие от земель, используемых только в качестве территориальной основы сельскохозяйственного производства, проявляется в особой охране сельскохозяйственных угодий, закрепленной в законодательстве.

Функционирование земли в качестве основного средства производства в сельском хозяйстве основано на объективном свойстве почвы – плодородии, определяемом в почвоведении как способность почвы обеспечивать произрастание естественных и культурных растений. Соответственно наличие почвы в составе земли является условием и основанием предназначения земельных площадей для использования в качестве сельскохозяйственных угодий. Характеристика сельскохозяйственных угодий как основного элемента земель сельскохозяйственного назначения обусловлена правовыми аспектами характеристики почв.

Почва как природный объект и как составляющая часть земли является предметом регулирования практически во всех государствах СНГ и Балтии. Нормы, регулирующие использование и охрану почв, содержатся в земельных кодексах государств СНГ и Балтии, в законах об охране природы и других нормативных актах природоресурсного и природоохранного законодательства. Некоторые государства имеют специальные нормативные правовые акты о почвах44.

44 См. например: Закон Республики Грузия от 12 мая 1994 г. "О защите почвы" // Ведомости Парламента Грузии. 1994. № 18. Ст. 368; Постановление Правительства Литовской Республики. 1995. № 29. Ст. 497.

45

Таким образом, сельскохозяйственные угодья – это земельные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения, обладающие различным уровнем кадастровой стоимости, что обусловлено объективными свойствами почвы, имеющие приоритет в использовании и подлежащие особой охране, предназначенные для сельскохозяйственного производства.

Земельный кодекс дает лишь общее определение и классификацию земель сельскохозяйственного назначения, а также устанавливает общие принципы использования таких земель. Более детально особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения регулируются Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Федеральный закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения – сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

Действие Федерального закона не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Итак, земельное законодательство выделяет следующие виды земель сельскохозяйственного назначения:

1. Обычные виды земель, на которые распространяется общий режим использования. Закон не предусматривает каких-либо дополнительных гарантий или обязанностей по их использованию.

46

2.Земли сельскохозяйственного назначения, кадастровая оценка которых выше среднерайонного уровня (ценные земли). Изъятие таких земель с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линии связи, электропередачи и других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

3.Земли сельскохозяйственного назначения, особо ценные для данного региона по своей продуктивности. Перечень их устанавливается законодательством субъектов РФ. В состав таких земель входят опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также другие земли.

Например, Законом Московской области от 12.06.2004 г. № 75/2004-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области" к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям отнесены:

-сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) более чем на 10 %;

-сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебноопытных подразделений образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, государственных сортоиспытательных станций и государственных сортоиспытательных участков;

-искусственно орошаемые сельскохозяйственные угодья и осушаемые земли со стационарными оросительными и закрытыми осушительными системами. Использование указанных земель для несельскохозяйственных нужд, а также для целей дачного строительства не допускается, за исключением случаев, установленных ФЗ от 21.12.2004 "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Изъятие таких земель не допускается.

47

4.Сельскохозяйственные земли, почвы которых деградированы и их восстановление невозможно в ближайшее время, а также земли, загрязненные химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, либо земли, зараженные карантинными вредителями и болезнями растений. Для таких угодий предусматривается консервация в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

5.Сельскохозяйственные земли, расположенные в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп. Установлен особый режим использования этих сельскохозяйственных земель.

Указанный режим особого использования может быть применен и на землях других категорий. Так, на землях природоохранного значения в местах проживания и хозяйственной деятельности этнических групп и малочисленных народов допускается использование данных земель для выпаса оленей; на землях природнозаповедного назначения – традиционное экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов; на землях лесного фонда – ведения северного оленеводства и охотничьего промысла.

"Чисто" сельскохозяйственными землями (сельскохозяйственными угодьями) являются земельные участки, используемые под выращивание сельскохозяйственных культур. Закон предъявляет особые требования и ответственность к содержанию и использованию этого вида сельхозземель. Так, неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, в течение одного года, за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строительства, является основанием для прекращения

права собственности, землевладения, землепользования и аренды на этот участок45.

"Чисто" сельскохозяйственные угодья можно подразделить на биоценозы (естественные угодья) – не подвергнутые окультуриванию пастбища, сенокосы, луга и т. п. и агроценозы (окультуренные человеческим трудом) – пашня, многолетние насаждения,

45 См.: Бринчук М. М. Земельное право. М., 2002. С. 96–97.

48

окультуренные (мелиорированные) пастбища, сенокосы и другие сельхозугодья.

Все виды названных угодий являются природной машиной, которая либо сама, без вмешательства человека (естественные пастбища, сенокосы) производит сельскохозяйственную продукцию (кормовые травы), либо человеческий труд на ней позволяет получить сельскохозяйственные продукты (зерно, плоды, корнеплоды и т. п. ).

Специфика использования сельскохозяйственных угодий заключается во вторжении их пользователя в механизм экосвязей земель с другими природными объектами, преобразование экосистем путем изменения режима их функционирования. Так, распашка земель превращает их в сельскохозяйственное угодье, которое осуществляет свою природную функцию только под влиянием человеческого труда: если не будет посева, посадки, обработки сельхозкультур, то они не вырастут; если не будет борьбы с сорняками, то посевы и посадки погибнут; если не проведены своевременно оросительные работы, то растения засохнут, и т. п.

С учетом этой специфики закон устанавливает следующие основные обязанности по использованию сельскохозяйственных угодий:

1.Обеспечение оптимального водного режима почв. Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны осуществлять защиту земель от подтопления, заболачивания, иссушения; вправе в установленном порядке проводить оросительные и осушительные мероприятия, не допуская бесхозяйственного излива воды, засоления и заболачивания земель, создавая наиболее благоприятный режим почвенной влаги.

2.Обеспечение надлежащего солевого режима почв, для чего установлена обязанность осуществлять защиту земель от вторичного засоления. Каждое лицо, использующее сельскохозяйственные угодья, обязано вести борьбу с повышенной кислотностью почв, осуществляя их известкование и другие земледельческие мероприятия.

3.Обеспечение питательного режима почв, при котором бы плодородие не только не уменьшалось, несмотря на вынос пита-

49

тельных веществ с урожаем, а увеличивалось. Повышение плодородия почв является одной из главных обязанностей каждого собственника, землевладельца, землепользователя и арендатора, стимулируемой государством.

4.Обеспечение надлежащего культурно-технического состояния почв, ведение борьбы с зарастанием земель кустарником, мелколесьем, сорной растительностью, для чего каждый пользователь наделен правами проводить в установленном порядке культурно-технические работы на своем участке.

5.Обеспечение надлежащей экологической обстановки на земельном участке, не допуская ее ухудшения.

Таким образом, земли сельскохозяйственного назначения как объект правового режима имеют тройственную правовую характеристику: общий объект (часть земельного фонда), на который распространяется общий правовой режим использования земли; родовой объект (категория земель земельного фонда), на который распространяются правила особого правового режима, предназначенные для земель сельскохозяйственного назначения; а также непосредственный объект (как сельскохозяйственное угодье), на который распространяется действие норм земельного, финансового и иных отраслей права.

Особенности земель сельскохозяйственного назначения, классифицированные по перечисленным трем уровням, позволяют построить целостную систему правового режима этих земель.

Регулирование правового режима земель сельскохозяйственного назначения, его возникновение, изменение, преобразования земельных положений в сельскохозяйственных предприятиях и организациях, дифференциация осуществляются исполнительными органами государственной власти.

2.1.2.Особенности правового регулирования земель сельскохозяйственного назначения

Понятие правовой охраны земель сельскохозяйственного

назначения

В иерархии задач, стоящих на современном этапе перед правовым регулированием охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения, одно из первых мест занимает фор-

50